Auto nº 1696/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 9 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1707 |
Auto 1696/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-1707
Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 2 de febrero de 2018, la Unión Temporal Unipamplona Dialyser, mediante apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra Saludcoop EPS en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud,[1] con base en los hechos que se exponen a continuación.
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La Unión Temporal Unipamplona Dialyser prestó a la EPS Saludcoop S.A. diferentes servicios dirigidos a brindar atención en salud a afiliados a dicha EPS. Estos servicios se prestaron durante varios años en los que la EPS se encontraba incursa en un proceso de intervención administrativa forzosa decretado por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 0801 del 11 de mayo de 2011 y prorrogado por el término de cuatro años.[2]
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El 24 de noviembre de 2015 mediante la Resolución No. 002414, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de Saludcoop y ordenó la intervención administrativa forzosa para su liquidación. En dicho acto administrativo designó como liquidador al señor L.M.L.C..
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En tal calidad, el señor L.C. profirió las siguientes resoluciones:
Fecha
Número
Contenido
29 de febrero de 2016
178
Realizó la graduación y clasificación de los créditos presentados al proceso de liquidación, reconociendo a la demandante créditos a su favor por el valor de $1.053.134.423.61. Contra esta decisión la demandante interpuso reposición.[3]
7 de marzo de 2016
179
Aclaró el anexo 5 de la Resolución 178
11 de marzo de 2016
180
Corrigió parcialmente el anexo 5 de la Resolución 178
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En junio de 2016, mediante la Resolución 1731 la Superintendencia Nacional de Salud revocó la designación del señor L.C. y, en su lugar, designó a la señora Á.M.E..
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En tal calidad, la señora E. profirió las siguientes resoluciones:
Fecha
Número
Contenido
10 de agosto de 2016
1935
Revocó la Resolución No. 178 del 29 de febrero de 2016 y sus modificatorias. Contra esa decisión la demandante presentó reposición,
6 de diciembre de 2016
1943
Desestimó los recursos contra la resolución 1935.
22 de diciembre de 2016
1945
“[R]ealizó la calificación de prestaciones económicas argumentando razones de contenido constitucional, en pleno desconocimiento de las normas que rigen los procesos concursales y la prelación de créditos, ordenando el pago inmediato de las mismas en desmedro de los demás acreedores del concurso.”
6 de marzo de 2017
1960
Graduó y califica los créditos presentados oportunamente dentro del trámite liquidatario. Según la demanda, allí se reconocieron a favor de la demandante créditos por la suma de $406.795.072.[4] Este último acto fue objeto de recurso de reposición por la demandante.
20 de abril de 2017
1966
Desestimó los recursos contra la resolución 1945.
14 de julio de 2017
1974
Se accedió parcialmente al recurso contra la resolución 1960, reconociéndose una suma en favor de la demandante de $399.516.910,98.[5]
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Con base en esos hechos, en la demanda se presentaron varias pretensiones, pero debido a su inadmisión por parte de la Subsección B de la Sección Primera Tribunal Admirativo de Cundinamarca,[6] las pretensiones finales fueron las siguientes:
7.1 Relacionadas con el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, solicitó la anulación de las Resoluciones 1945, 1966 y 1977 y la anulación parcial (en lo que corresponde y afecta a la demandante) de las resoluciones No. 1960 y 1974. Consecuentemente solicita que se adicionen dichas resoluciones para incluir sumas adicionales a las reconocidas a la demandante, por valor de 1’807.495.147, y que se le reconozca como acreedora de segunda clase. Asimismo pretende que se declare que la Superintendencia Nacional de Salud también es responsable patrimonialmente por la declaratoria de nulidad parcial de las resoluciones 1960 y 1974, y en consecuencia se le condene al pago del valor antes mencionado.
7.2. Relacionadas con el medio de control de reparación directa. Solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia de Salud y en consecuencia se les condenara al pago de 1’807.495.147, o en su defecto el saldo que quede por pagar de aquello que efectivamente haya pagado la liquidadora de Saludcoop.
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El 11 de febrero de 2021, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó que no era competente para resolver la demanda. Argumentó que la controversia "tiene su génesis en un cobro fallido de unos servicios de salud prestados por la demandante en calidad de institución prestadora, pues se pretende atacar la legalidad de unos actos administrativos que glosaron unas facturas presentadas por la institución de salud y salta a la vista que este es un tema relacionado con el Sistema General de Seguridad Social, toda vez que, el hecho originador está en la determinación del agente liquidador de SaludCoop Eps en Liquidación de no reconocer y pagar las sumas reclamadas por conceptos relacionados con los servicios que fueron prestados a sus afiliados.”[7]
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Para sustentar su decisión, dicha autoridad hizo referencia al artículo 622 del Código General del Proceso, en donde se introdujo una modificación al numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (Decreto Ley 2158 de 1948). Según este, dentro de la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, se encuentran las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Igualmente, expuso decisiones del Consejo Superior de la Judicatura que, en su concepto, son homologables al presente caso y constituyen un “precedente unificado”[8] en donde se concluyó que “los procesos judiciales declarativos en el marco del sistema general de seguridad social en salud, cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios de salud, son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social[9]”.
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Nuevamente repartido el asunto, le correspondió al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C. El 3 de noviembre de 2021, dispuso no asumir el conocimiento de la acción y plantear conflicto negativo de jurisdicción, ordenando remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para resolverlo.[10] Hizo lo anterior con base en la siguiente consideración:
“Como bien lo dispuso el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección primera Subsección B el tema controvertido en este expediente es lo concerniente a el medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Por lo anterior y en aplicación a los postulados del artículo 37 del C.P.C., aplicable al proceso laboral en virtud del principio de integración normativa contemplada en el art. 145 del C.P.T. y S.S, que indica que el Juez es el Director del proceso y en tal condición debe velar porque éste se tramite conforme a los presupuestos legales de las acciones correspondientes, evitando fallos inhibitorios o que después de un desgaste tanto de las partes, como de apoderados y del aparato jurisdiccional se vea obligado a decretar nulidades en detrimento de una administración de justicia pronta.”[11]
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El 24 de noviembre de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial remitió el asunto a la Corte Constitucional y la Sala Plena de esta Corporación, el 1º de Julio de 2022, repartió la sustanciación del asunto a la magistrada ponente.
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Competencia
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De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[12] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad se trata de las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la Unión Temporal Unipamplona Dialyser contra Saludcoop EPS en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo en cuenta el artículo 622 del Código General del Proceso, el cual modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por su parte, el Juzgado Diecinueve Laboral de Bogotá lo hizo teniendo en cuenta que lo controvertido en este caso “es lo concerniente a el medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho”. En esa línea y teniendo en cuenta la cita expuesta en el párrafo 10 de esta providencia, dicha autoridad no fundamentó su decisión de manera explícita en una norma de competencia. Sin embargo, al expresar que el tema a tratar es el de un medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, es evidente que el juzgado laboral considera que ello no es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral sino de la contencioso-administrativa. Lo anterior es posible inferirlo a partir del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).[16]
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La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con las acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia.
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Mediante el Auto 343 de 2021,[17] esta Corporación conoció un conflicto interjurisdiccional en el marco de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la sociedad Previmedic S.A en contra de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de Humana Vivir S.A. En dicha oportunidad, la Corte recordó que las resoluciones expedidas por el agente liquidador son “verdaderos actos administrativos” al tratarse de funciones públicas transitorias[18], por lo que su control corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
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De esta manera, la Corte determinó que un agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud cumple funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 1º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF),[19] el cual es aplicable a los trámites administrativos de dicha superintendencia de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993.[20] Además, el numeral 2º del mismo artículo 295 del EOSF dispone que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Así, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
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Adicionalmente, la anterior postura fue reafirmada en el Auto 209 de 2022,[21] en el que precisamente se analizó un caso de idénticas características al que se trata en esta oportunidad. En ese entonces se analizó la competencia para conocer de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Fundación Cardiovascular de Colombia contra Saludcoop. También se buscaba la nulidad de las resoluciones 1960 y 1974 proferidas por la agente liquidadora E.. Es decir, las mismas que hoy son objeto de la demanda presentada por la Unión Temporal Unipamplona Dialyser. Al respecto, la Corte señaló: “[d]ichas Resoluciones expedidas por la agente liquidadora, por medio de las cuales se graduaron acreencias y se resolvió el recurso de reposición respectivamente, son actos administrativos[22]. Por lo que, siguiendo el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, al tratarse de controversias concernientes a las decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos que por su naturaleza constituyen actos administrativos, deben ser dirimidas por la jurisdicción contenciosa administrativa.”
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La competencia para conocer la demanda presentada por la Unión Temporal Unipamplona Dialyser es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
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En el caso concreto, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la demanda busca que se declare la nulidad de diferentes resoluciones proferidas por agente liquidadora de SaludCoop, Á.M.E.. Tal como se acaba de exponer, la Corte Constitucional ha establecido que ese tipo de decisiones constituyen actos administrativos proferidos por un particular en ejercicio de funciones públicas transitorias. En consecuencia, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, este tipo de conflictos deben resolverse por la jurisdicción contencioso-administrativa.
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Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer de la demanda presentada por la Unión Temporal Unipamplona Dialyser contra Saludcoop EPS en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión: “si un agente liquidador, designado por la Superintendencia de Salud, cumple funciones públicas transitorias y sus decisiones constituyen actos administrativos con presunción de legalidad, según lo dispuesto en el EOSF, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”[23]
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Unión Temporal Unipamplona Dialyser contra Saludcoop EPS en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1707 a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Documento digital “4. DEMANDA Y ANEXOS 2021-394”, p. 2.
[2] Documento digital “4. DEMANDA Y ANEXOS 2021-394”, p. 4 a 27.
[3] Documento digital “4. DEMANDA Y ANEXOS 2021-394”, p. 36. En el escrito no se señala si este fue resuelto o no.
[4] Documento digital “4. DEMANDA Y ANEXOS 2021-394”, p. 36 a 44.
[5] Es importante aclarar que la contradicción que se evidencia entre las dos cifras mencionadas en este cuadro no corresponde a un error de esta providencia. Por el contrario, surgen de la demanda misma, pues allí el demandante mencionó, a página 44, que mediante Resolución 1960 del 6 de marzo de 2017 se reconoció a su representada la suma de $ 406.795.072,00, mientras que en la página 54 se transcribió la siguiente parte de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017: “Por lo tanto, se accede parcialmente al recurso de reposición, y se reconoce la suma de $45,808,300.00, a la cual se le adiciona el valor otorgado en la Resolución 1960 de 2017, esto es $353,708,610.98, lo que da lugar a reconocer en favor del acreedor el valor definitivo de $399,516,910.98”.
[6] El 2 de febrero de 2018, la demanda fue repartida al Tribunal Admirativo de Cundinamarca. El 30 de mayo de 2018, la Subsección B de la Sección Primera de dicho tribunal inadmitió la demanda. El apoderado de la demandante presentó recurso de reposición contra dicho auto. El 18 de diciembre de 2018, la autoridad judicial decidió no reponer la decisión del 30 de mayo de 2018. Finalmente, el 15 de enero de 2019 el apoderado de la demandante subsanó la demanda.
[7] Documento digital “2. AUTO N Y RD Nº 2018-0133-00-REMITE COMP”, p. 4.
[8] Las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura relacionadas en dicho auto son las siguientes: i) Radicado No. 110010102000201401722-00 00 del 11 de agosto de 2014, ii) Radicado No.110010102000201402289 00 (9869-21) del 21 de enero de 2015, iii) Radicado No. 11001-01-02- 000-2018-03055-00 del 21 de noviembre de 2018, iv) Radicado No. 11001-01-02- 000-2013-02678-01 del 29 de mayo de 2019 y v) Auto del 5 de diciembre de 2019 expedido dentro del proceso No. 2019-2402
[9] Documento digital “2. AUTO N Y RD Nº 2018-0133-00-REMITE COMP”, p. 9.
[10] Documento digital “5. AUTO PROPONE CONFLICTO COMPETENCIA 2021-394”, p. 1.
[11] Documento digital “5. AUTO PROPONE CONFLICTO COMPETENCIA 2021-394”, p. 2.
[12] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”
[17] M.C.P.S..
[18] Artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010.
[19] “ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR.
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Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación. (…)”
[20] “PARÁGRAFO 2o. El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Capítulo, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta.”
[21] M.C.P.S..
[22] Ibidem.
[23] Auto 209 de 2022. M.C.P.S..
