Auto nº 1698/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 9 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1853 |
Auto 1698/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-1853.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección B y el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 7 de febrero de 2018[1], las instituciones prestadoras de servicios de salud (en adelante IPS) Oxivital S.A., Cardiocentro Mi Corazón Ltda., Sociedad Médico Quirúrgica Nuestra Señora de Belén de Fusagasugá Ltda., Centro Oftalmológico Surcolombiano Ltda. y otras[2], acudieron al medio de nulidad restablecimiento del derecho en contra de i) Á.M.E.R., quien actuó como agente liquidadora de Saludcoop EPS en liquidación; ii) la Superintendencia Nacional de Salud y iii) de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social. En su escrito, solicitaron la nulidad de las Resoluciones 1935 del 10 de agosto de 2016 y 1960 del 6 de marzo de 2017, mediante las cuales se calificaron y graduaron acreencias de Saludcoop EPS en liquidación. Asimismo, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 1974 de 14 de julio de 2017, por medio de la cual la agente especial liquidadora resolvió los recursos de reposición contra la Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017, mediante la cual graduó y calificó las acreencias. Por último, solicitaron el reconocimiento y pago de diferentes sumas de dinero a título de restablecimiento del derecho[3].
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El asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B[4]. Mediante auto del 21 de octubre de 2019, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer del asunto. Al respecto, expuso que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[5], los asuntos relacionados con el Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral en los términos del numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Lo anterior, por cuanto estos asuntos se refieren a la prestación de los servicios de seguridad social e involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadora de servicios de salud. En ese sentido, el Tribunal indicó que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer del asunto, en la medida que las demandantes son instituciones prestadoras del servicio de salud que pretenden la nulidad de actos administrativos emitidos por el liquidador de Saludcoop EPS, a través de los cuales calificó las acreencias adquiridas por este último por concepto de servicios de salud prestados a sus afiliados. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente para reparto entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá[6].
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Tras el nuevo reparto[7], el asunto fue asignado al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá[8]. Mediante auto del 7 de diciembre de 2021, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer del asunto y propuso conflicto negativo de competencia. Como fundamento de la decisión, argumentó que en el presente asunto no concurren los supuestos fácticos para que se cumpla el factor de competencia previsto en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, de manera que el proceso escaparía a la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral[9]. En consecuencia, el 28 de enero de 2022, el Juzgado remitió el expediente a esta Corporación para dirimir el conflicto suscitado[10].
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El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 15 de julio de 2022 y remitido al despacho respectivo el 19 de julio siguiente[11].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12]. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[14], a saber: (i) presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15], (ii) presupuesto objetivo, según el cual, debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16], y (iii) presupuesto normativo, que determina la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el caso de la referencia la Sala encuentra cumplido el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso-administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B) y la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado 36 Laboral de Circuito de Bogotá).
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La Corte estima satisfecho el presupuesto objetivo dado que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
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En tercer lugar, este tribunal considera acreditado el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportaban cada una de sus posiciones dirigidas a negar la competencia para decidir la demanda. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B invocó jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los artículos 2º y 11º del CPTSS para considerar que el asunto está relacionado con la seguridad social, por lo que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral. Por su parte, el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá justificó su negativa en el artículo 2.4 del CPTSS, al estimar que el proceso excede la órbita de competencia de los jueces laborales, de manera que su trámite debe ser adelantado por la jurisdicción contencioso-administrativa[17].
Competencia para conocer sobre la nulidad de las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional relativas al rechazo de créditos. Reiteración del Auto 343 de 2021[18]
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Mediante Auto 343 de 2021, reiterado, entre otros, en los autos 687 de 2021 y 1062 de 2022[19], la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que el juez competente para conocer sobre la nulidad de las resoluciones expedidas por un agente liquidador designado por la Supersalud en los procesos de intervención forzosa de una entidad promotora de salud (en adelante EPS) es el contencioso administrativo.
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En dicha providencia esta Corporación resolvió un conflicto de competencia suscitado entre las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria laboral para conocer sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una IPS contra una resolución mediante la cual el agente liquidador de una EPS negó el pago de acreencias contractuales a cargo de esta última. En dicha oportunidad, este Tribunal indicó que las resoluciones emitidas por el agente liquidador designado por la Supersalud constituían verdaderos actos administrativos y que, por tanto, recaía en la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento del asunto.
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Lo anterior, con fundamento en el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), el cual estipula que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo” y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, según el cual “(e)l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”.
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La regla así fijada sigue, en tal sentido, lo dispuesto por el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer las controversias o litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los cuales estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa[20].
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Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas en el conflicto plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada con la finalidad de que se declare la nulidad de los actos administrativos relativos a la aceptación y calificación de las acreencias adquiridas por Saludcoop EPS en liquidación.
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 343 de 2021, reiterado, entre otros, en el Auto 687 de 2021 y 1062 de 2022 y, en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF y el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para ejercer el control de legalidad de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de Saludcoop EPS en liquidación, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos.
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Así las cosas, la Corte determina que la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la sociedad Oxivital S.A. y otras, contra la agente liquidadora de Saludcoop EPS en liquidación; la Superintendencia Nacional de Salud y la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social. En consecuencia, se remitirá el expediente CJU-1853 a la referida autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en el trámite.
Regla de decisión: en aquellos casos en los cuales (i) se discuta un acto administrativo emitido por el agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que (ii) esté relacionado con la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos; la competencia para conocer y dar trámite al asunto, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 2 del artículo 295 del EOSF[21].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la sociedad Oxivital S.A. y otras, contra la agente liquidadora de Saludcoop EPS en liquidación; la Superintendencia Nacional de Salud y la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social, de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1853 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 04. Cuaderno 4 Anexos.pdf, folio 1767.
[2] Centro de Enfermedades Mamarias del Caribe CEMCA Ltda., Sociedad de Enfermeras Profesionales S.A.S., Servicios Médicos Integrales de Colombia – Servicios de Ambulancia Prepagados S.A.S., Fundación Clínica Hospital J.N.C. y Centros Asistenciales Afines, Clínica Hospital J.N.C.L., Centro de Evaluación Diagnóstica y Rehabilitación Neurocognitiva S.A.S., EU Salud S.A., Q.d.C.S., Fundación Policlínica Ciénaga y Fundación Clínica Universitaria San Juan de Dios de Cartagena.
[3] Expediente digital, archivo 01. Expediente digitalizado 2019-00918 Cuaderno 1.pdf.
[4] El 12 de marzo de 2018, la autoridad inadmitió la demanda y ordenó a la parte demandante allegar los certificados de existencia y representación y los poderes de algunas de las sociedades. (Expediente digital, archivo 04. Cuaderno 4 Anexos.pdf, folio 1769). El 5 de junio de 2019, después del traslado de la contestación de la demanda (en el exp. no obra copia de la admisión), el Tribunal fijó como fecha para la realización de la audiencia inicial el 3 de septiembre de 2019 (Ib., archivo 20. Cuaderno 6 Expediente 2019-00918.pdf).
[5] Las decisiones del 21 de noviembre de 2018, radicado No. 11001-01-02-000-2018-03055-00 y el 29 de mayo de 2019, radicado No. 11001-01-02-000-2013-02678-00.
[6] Expediente digital, archivo 20. Cuaderno 6 Expediente 2019-00918.pdf.
[7] El 21 de noviembre de 2019 (Expediente digital, archivo 03. AUTO NO AVOCA CONOCIMIENTO - DEVUELVE, AGO-12-2021. EXP. 036-2019-00918.pdf).
[8] El primero de febrero de 2021, el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, en aplicación de los Acuerdos PCSJA20- 11686 y CSJBTA20-109 del 10 y 31 de diciembre de 2020 (sobre el trámite de redistribución de expedientes con ocasión de la creación de los Juzgados 40 y 41 Laborales del Circuito), ordenó la remisión del expediente al Juzgado 40 Laboral del Circuito de Bogotá. Esta última autoridad, en auto del 12 de agosto de 2021 decidió no avocar el conocimiento del asunto, tras considerar que el proceso no podía ser redistribuido al no encontrarse en la etapa de la audiencia del artículo 77 del CPTSS. (Ib., archivo 03. AUTO NO AVOCA CONOCIMIENTO - DEVUELVE, AGO-12-2021. EXP. 036-2019-00918.pdf).
[9] Asimismo, sustentó su decisión en el Auto 389 de 2021, proferido por esta Corporación, para considerar que, en general, los asuntos de recobros al Estado son de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. (Expediente digital, archivo 2019-00918 Auto declara falta de jurisdicción y competencia.pdf.
[10] Expediente digital, archivo 01. Oficio enviado.pdf.
[11] Ib., archivo Constancia de Reparto CJU-1853.pdf.
[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[14] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[17] Asimismo, citó como fundamento de su decisión el Auto 389 de 2021.
[18] Se reiteran las consideraciones del Auto 1052 de 2022.
[19] Reiterado en los autos 485, 559, 567, 685, 687, 740, 702, 940, 1153, 436, 714 y 716 de 2021, entre otros.
[20] En sentido similar, en el Auto 477 de 2021 la Corte resolvió un conflicto entre las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria a propósito de una demanda presentada contra la Fiduprevisora S.A., en calidad de agente liquidador de CAPRECOM E.I.C.E. EPS, con el propósito de que se ordenara el pago de dineros adeudados por la prestación de servicios de salud. En dicha providencia, este Tribunal indicó que el gobierno nacional decidió liquidar esta entidad tras evidenciar que se encontraba inmersa en dos de las causales de liquidación previstas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Esta Corporación reiteró que los jueces contencioso-administrativos son competentes para ejercer el control respecto de las resoluciones que expida el agente liquidador designado por el gobierno nacional. Lo anterior, toda vez que según el artículo 7º de la Ley 1105 de 2006[20], los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o clasificación de créditos constituyen actos administrativos sujetos a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
[21] Ver el Auto 714 de 2021.
