Auto nº 1704/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1704/22 |
| Fecha | 09 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1999 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1704/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1999
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito (Sección Segunda) de Bogotá D.C. y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
P.A.M.M.
Bogotá D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidos (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por acción de lesividad para que se declare la nulidad de la Resolución No. 1291 del 9 de agosto de 2018, por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación convencional a L.A.V.M.. Esto, por cuanto, si bien la referida resolución se expidió en cumplimiento de fallos judiciales de jueces laborales[1], (i) no se ordenó de conformidad al art. 13 de la [ ] sentencia de Unificación 484 del 2008 [sic]; (ii) no se tuvo en cuenta que el valor correspondiente por concepto de salarios y mesadas pensionales debía realizarse y pagarse con cargo a los recursos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no con cargo al FONDO DEL PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA[2] y (iii) se motivó falsamente al no incluirse la información pensional de la señora V.M.[3], que demuestra que la prestación en cuestión es incompatible con otra prestación que ya reconoció C..
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito (Sección Segunda), el cual, mediante auto de 30 de abril de 2021, declaró la falta de jurisdicción[4]. Argumentó que el acto administrativo demandado se expidió en cumplimiento de sentencias proferidas por la jurisdicción ordinaria, en donde se analizó si entre la Fundación San Juan de Dios y la demandante [ ] existió un contrato laboral a término indefinido [ ], lo que sin lugar a dudas permite inferir que la relación existente entre las partes se derivó de un contrato de trabajo, mas no de una relación legal y reglamentaria[5]. Con base en providencias del Consejo de Estado[6] y del Consejo Superior de la Judicatura[7] alegó que, atendiendo a que el conflicto suscitado entre las partes no versa sobre aquellos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, sino por el contrario, con un trabajador del sector privado, [ ] el conocimiento de las pretensiones que se susciten en relación con éste, corresponde a la jurisdicción ordinaria en cabeza de los jueces laborales[8]. Como sustento, el despacho citó los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).
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Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, mediante auto de 15 de diciembre de 2021, promovió el conflicto negativo de competencia por carecer de jurisdicción. Argumentó que, con fundamento en los artículos 97 y 104 del CPACA y el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[9].
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El 11 de octubre 2022, el asunto fue asginado al despacho de la magistrada sustanciadora y, luego, el 14 de octubre de 2022, el expediente fue remitido al referido despacho.
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución No. 1291 del 9 de agosto de 2018, interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [12].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 1291 del 9 de agosto de 2018, interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[19]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca en contra de la Resolución No. 1291 del 9 de agosto de 2018 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio acción de lesividad-. En efecto, por medio de esta demanda, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca solicita declarar la nulidad de la Resolución No. 1291 del 9 de agosto de 2018, que ella misma profirió. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1999 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito (Sección Segunda) de Bogotá D.C. y Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca en contra de la Resolución No. 1291 del 9 de agosto de 2018.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1999 al Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
P.A.M.M.
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[2] Expediente digital, 01DEMANDAYANEXOS.pdf., p. 3. La entidad demandante indicó que lo descrito fue informado a los demandados con el fin de que, si estaban de acuerdo, allegaran la autorización para revocar el acto administrativo, pero no se obtuvo respuesta.
[3] Ib., p. 4.
[4] Expediente digital, 03AUTOREMITEJURISDICCIONLB.pdf.
[5] Ib., p. 3.
[6] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28 de marzo de 2019, exp. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857)
[7] Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., radicados 11001010200020140206300 y 11001010200020110123200.
[8] Expediente digital, 03AUTOREMITEJURISDICCIONLB.pdf., pp. 6 y 7.
[9] Expediente digital, 08 ENVIAR PROCESO PROMUEVE CONFLICTO NEGAT..pdf., p. 1.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
