Auto nº 1708/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 9 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2096 |
Auto 1708/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-2096
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de mayo de 2021, Salud Total EPS S.A. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener “la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 3927 del 8 de abril de 2019 y No. 13029 del 18 de noviembre de 2020 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud”. Mediante estas resoluciones la Superintendencia Nacional de Salud ordenó el reintegro en favor de la ADRES de unas sumas de dinero y resolvió negativamente un recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó que “se ordene a las entidades demandadas, Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES que se abstengan de ejecutar o descontar los valores sobre los que se ordenó su devolución”[1].
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El conocimiento del proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Mediante providencia del 9 de septiembre de 2021, este despacho judicial (i) declaró de oficio la falta de jurisdicción y competencia para conocer la demanda interpuesta por Salud Total EPS S.A. y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Consideró que en este asunto se discute la devolución de dineros de la salud que, al parecer, fueron reconocidos a Salud Total EPS S.A. “sin justa causa”. Por ende, “hace referencia a una controversia planteada entre un administrador del sistema de salud y el Estado respecto de recursos de la seguridad social en salud, cuyo conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria Laboral”[2]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, modificado por el artículo 622 del CGP, y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[3].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 23 de septiembre de 2021[4], (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que no le corresponde conocer del asunto, porque, primero, la Superintendencia Nacional de Salud “actúo en nombre y representación del Estado, razón por la cual las referidas resoluciones constituyen actos administrativos, particulares y concretos, cuya controversia necesariamente debe dirimirse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa”, y segundo, en este caso no intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios, sino que “se trata de una definición de responsabilidades de naturaleza netamente económica entre actores que intervienen en la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por lo que consideró que el asunto no es de aquellos “que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral conforme el numeral 4º del artículo 2º del CPT y SS”[5].
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Mediante oficio del 28 de marzo de 2022, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[6].
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El 11 de octubre de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 14 de octubre de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones No. 3927 del 8 de abril de 2019 y No. 13029 del 18 de noviembre de 2020, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud. A dichos efectos, la Sala en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al ADRES (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [10].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones No. 3927 del 8 de abril de 2019 y No. 13029 del 18 de noviembre de 2020, proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa, y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria[13].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 – 3 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA (hoy ADRES). Reiteración del Auto 1165 de 2021.
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En el Auto 1165 de 2021[14], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, en el auto se expusieron las siguientes razones:
(i) El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer “[…] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[15] y, además, una cláusula específica, debe conocer de los conflictos derivados de actos administrativos en los cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública.
(ii) Según la Sentencia C-607 del 2012, “[…] el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”[16].
(iii) Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del CPTYSS, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto Salud Total EPS cuestiona dos actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud en el ejercicio de sus funciones administrativas, los cuales no deciden asuntos sobre la prestación de los servicios de seguridad social ni se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[17]. La Sala Plena reitera la regla de la decisión del Auto 1165 de 2021 y, en ese sentido, considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por Salud Total EPS S.A en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2096 para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Salud Total E.P.S S.A en contra de las Resoluciones No. 3927 del 8 de abril de 2019 y No. 13029 del 18 de noviembre de 2020 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2096 al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico. Archivo 02DemandayAnexos.pdf, fl. 3.
[2] Expediente electrónico. Archivo 04AutoRemiteJurisdicciónordinaria.pdf, fl. 5.
[3] Consejo Superior de la Judicatura, Autos rad. 110010102000201401722 00 del 11 de agosto de 2014 y rad. 110010102000201302678-01 del 29 de mayo de 2019.
[4] Expediente electrónico. Archivo 04 2021 0430 AUTO Ad.tivo conflicto.pdf.
[5] Id, fl, 5 y 6.
[6] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[7] Expediente electrónico. Archivo Constancia de Reparto CJU 2096.
[8] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[12] Id.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos».
[14] Corte Constitucional. Auto 1165 de 2021. CJU-323.
[15] Ib.
[16] Ib.
[17] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.
