Auto nº 1728/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022

1. El 5 de septiembre de 2022, el ciudadano A.J.A.V. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 35 del Decreto Ley 20 de 2014 “Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas”.

2. El texto de la norma demandada se resalta a continuación:

   “Decreto Ley 20 de 2014

   (enero 9)

   Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas

   Artículo 35. Listas de elegibles. Las listas de elegibles serán conformadas con base en los resultados del concurso o del proceso de selección, en estricto orden de mérito y con los aspirantes que superen las pruebas en los términos indicados en la convocatoria.

   La provisión definitiva de los empleos convocados se efectuará en estricto orden descendente, una vez se encuentre en firme la lista de elegibles y después de adelantarse el estudio de seguridad de que trata el presente decreto-ley.

   Una vez los empleados hayan sido provistos en período de prueba, las listas de elegibles resultantes del proceso de selección solo podrán ser utilizadas para proveer de manera específica las vacancias definitivas que se generen en los mismos empleos inicialmente provistos, con ocasión de la configuración de alguna de las causales de retiro del servicio para su titular.

   Para los anteriores efectos, las listas de elegibles tendrán una vigencia de dos (2) años.

   PARÁGRAFO. Cuando la lista de elegibles elaborada como resultado del proceso de selección esté conformada por un número menos de aspirantes a los empleos ofertados a proveer, la administración, antes de efectuar los respectivos nombramientos en periodo de prueba y retirar del servicio a los provisionales, tendrá en cuenta la condición de padre o madre cabeza de familia, de discapacidad, y de pre-pensionados, en los términos de las normas de seguridad social vigentes.”

3. El demandante indicó que la norma acusada vulneraba los artículos 13, 25, 40 y 125 de la Constitución Política y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Respecto del artículo 13 constitucional, indicó que la norma cuestionada desconocía el derecho a la igualdad de quienes integran la lista de elegibles en los concursos para proveer empleos al interior de la Fiscalía General de la Nación, pues imponía un límite al número de vacantes que se pueden proveer por medio de un concurso público, a pesar de que en la entidad existieran más vacantes disponibles. Por ello, adujo que se generaba una desigualdad entre las personas que conformaban la lista de elegibles y aquellas que no lograban una posición en ella que les permitiera ser designados en uno de los cargos vacantes.

4. En cuanto al artículo 25 de la Constitución, señaló que la disposición demandada desconocía el derecho al trabajo de las personas que integran las listas de elegibles, pues no se les da la oportunidad de ocupar otros cargos de la misma denominación que están vacantes en la entidad, a pesar de la existencia de una lista de elegibles vigente. De otra parte, advirtió que se desconocía el artículo 40 de la Constitución Política, que se relaciona con el derecho a participar en la conformación y el ejercicio del poder político, así como el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según el cual, todos los ciudadanos tienen derecho a participar sin restricciones en la dirección de los asuntos públicos. Finalmente, consideró que se violaba el artículo 125 constitucional, el cual regula la función pública y establece que los empleos de los órganos y entidades son de carrera con excepción de los cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

2. Inadmisión de la demanda

5. Mediante Auto del 23 de septiembre de 2022,[1] la magistrada N.Á.C. inadmitió la demanda presentada por el ciudadano A.J.A.V., pues no satisfizo los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

6. Respecto de la especificidad, señaló que, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, el actor no justificó por qué son comparables los sujetos que conforman la lista de elegibles para proveer cargos en la Fiscalía General de la Nación y aquellos que no lograban ser incluidos en dicha lista. Además, no expuso por qué el trato desigual no puede ser considerado objetivo y razonable y omitió señalar las razones por las cuales concluyó que el trato diferenciado contenido en la norma cuestionada era arbitrario. Frente a los cargos por violación de los artículos 25, 40 y 125 de la Constitución Política y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, advirtió que el demandante no desarrolló estos planteamientos ni explicó con suficiencia las razones que justifican la vulneración de las normas señaladas. Solo se limitó a enunciar un cuestionamiento general asociado a los derechos allí contemplados.

7. Indicó que la demanda tampoco era pertinente porque los argumentos del demandante parten de una interpretación particular de la disposición acusada, “pues de una lectura sistemática de la norma con respecto a todo el contenido del Decreto Ley 20 de 2014 no se observa que exista un límite material ni objetivo sobre el número de vacantes a proveer en cada uno de los concursos impulsados por la Fiscalía. En otras palabras, la normatividad que regula la carrera administrativa no impone un tope máximo al tipo de cargos o número de vacantes a proveer en los concursos, por lo que una lista de elegibles puede ser tan amplia como la necesidad de servicio así lo exija. Así, no es posible sostener, con los argumentos presentados en la demanda que la conformación de la lista de elegibles desconozca, en sí misma, los derechos a la igualdad, al trabajo y a la participación política de quienes la integran.”[2]

8. En consecuencia, concluyó que la demanda no logró acreditar el requisito de suficiencia, ya que “en la formulación de los cargos, el demandante no desarrolló los argumentos para alcanzar a generar una mínima duda de constitucionalidad sobre el inciso tercero del artículo 35 del Decreto Ley 020 de 2014.”[3]

3. Corrección de la demanda

9. El 27 de septiembre de 2022 el actor allegó escrito de corrección de la demanda. En relación con la violación del derecho a la igualdad, reiteró los argumentos de la demanda y precisó que el trato desigual que impone la norma no es objetivo ni razonable “debido a que si todos integran una lista de elegibles, es únicamente el mérito el factor determinante para ingreso y no las barreras administrativas que impone la entidad.”[4] Además, indicó que la discriminación es arbitraria porque le permite a la Fiscalía limitar el ingreso, “cuando el único parámetro que nos da nuestra constitución es el mérito.”[5] Advirtió que en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cursa una acción de cumplimiento en la cual se sancionó a la Fiscalía General de la Nación “por solo convocar 500 vacantes y no las 17.000 que en realidad existen. Esto sucede justamente con fundamento en la norma que hoy demando.”[6]

10. En cuanto al cargo relacionado con la violación del artículo 25 de la Constitución, el actor hizo referencia a la Sentencia C-172 de 2021 donde la Corte reiteró que el principio del mérito es un elemento fundamental de la función pública. Señaló que la norma demandada al permitir que solo se hagan nombramientos en los empleos convocados y no en la totalidad de los disponibles, vulnera el derecho al trabajo por la barrera administrativa que se genera y que transgrede el principio del mérito.

11. Finalmente, en lo concerniente a la violación de los artículos 40 y 125 de la Constitución y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el actor indicó que el sistema de carrera administrativa es un elemento propio del Estado y que cuando se desconoce se ignora un fin estatal. En ese sentido, afirmó que la norma del Decreto Ley “impide que personas que integran una lista de elegibles, probando así su idoneidad material para ocupar el empleo puedan hacerlo, lo anterior por barreras administrativas de la entidad; pues se le dotó de una facultad arbitraria de decidir qué numero (sic) de vacantes convoca a concurso.”[7]

4. Rechazo de la demanda

12. Mediante Auto del 18 de octubre de 2022[8] la magistrada N.Á.C. rechazó la demanda. Señaló que, frente al cargo relacionado con la supuesta violación al derecho a la igualdad, el actor reiteró los argumentos de la demanda y “no logró superar los errores de su demanda original pues el criterio de comparación que utilizó es general y abstracto. No es posible señalar, como lo hace el demandante, que todas aquellas personas que participan en un concurso público son sujetos comparables.”[9] De otra parte, advirtió que no es precisa la referencia a la acción de cumplimiento en la que supuestamente se impuso una sanción a la Fiscalía. “Lo anterior, por tanto la decisión del Tribunal Administrativa de Cundinamarca, confirmada por la Sección Quinta de Consejo de Estado en sentencia del 22 de octubre de 2020, lo que hace es ordenarle a la entidad cumplir con la obligación contenida en el artículo 118 del Decreto Ley 20 de 2014 según el cual la entidad tendrá tres años para convocar a concurso todos los cargos de carrera que se encuentran vacantes definitivamente. En esta decisión, el juez administrativo lo que hizo fue ratificar la obligación que generó el Decreto Ley en la entidad y no cuestionó el contenido del artículo 35 ni mucho menos señaló que dicha disposición representaba una barrera administrativa.”[10]

13. En cuanto a los argumentos relacionados con la violación del artículo 25 de la Constitución, indicó la Magistrada sustanciadora que el demandante se limitó a reiterar lo señalado en la demanda, por lo que no cumplió con las cargas mínimas que se le pusieron de presente en el auto de inadmisión. Señaló que “no hay una explicación de cómo la norma limita el número de vacantes a proveer por concurso cuando existen mandatos generales, dentro del mismo Decreto Ley, que obligan a la Fiscalía a proveer todos los cargos por medio de procesos meritocráticos.”[11] Lo mismo sucede con el cargo relacionado con la violación de los artículos 40 y 125 de la Constitución y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ya que el demandante reiteró que la norma impone una barrera administrativa, sin explicar cómo y por qué se limita el principio constitucional del mérito. Por lo tanto, no se generó una mínima duda de constitucionalidad que le permitiera a la Corte entrar a decidir de fondo la demanda.

14. El 24 de octubre de 2022, la Secretaría General de la Corte recibió memorial del accionante mediante el cual interpuso el recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda.

15. El actor insistió en que explicó debidamente la violación del derecho a la igualdad y señaló: “la norma demanda, lo que hace es limitar el acceso a los cargos que se encuentran vacantes, pues solo se pueden ocupar aquellos que fueron convocados, es decir si se generan vacantes después de iniciado el concurso, estas no pueden ocuparse con la lista vigente, sino que debe convocarse a nuevo concurso, en ese sentido los participantes que se encuentren en una lista vigente se ven discriminados, se les vulnera el derecho a la igualdad.”[12]

16. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

17. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[13] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[14] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o plantear nuevos elementos de juicio.[15] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[16]

18. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar que (i) se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) cumplió en forma satisfactoria con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[17] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[18] Además, de acuerdo con el Artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo.[19]

19. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, la Corte ha determinado a partir de la normatividad aplicable que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241, CP y Art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, en relación con el concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[20] Adicionalmente, el inciso 4° de Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 contempla -entre otras cosas- que “[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. (…).”

20. La Sala Plena advierte que el recurso de súplica (i) cumple el requisito de legitimación, en tanto fue interpuesto por el demandante, y (ii) se presentó de manera oportuna (24 de octubre de 2022). Según la constancia de la Secretaría General, el Auto de rechazo fue notificado por estado No. 158 del 20 de octubre de 2022,[21] por lo que el término de ejecutoria corrió los días 21, 24 y 25 de octubre de 2022.

21. No obstante, la Sala encuentra que (iii) el recurso de súplica es improcedente, dado que el demandante no cumplió con la carga de motivación requerida para habilitar un pronunciamiento por parte de la Corte. Lo anterior, porque se limitó a reiterar de manera escueta los argumentos expuestos en la demanda y en el escrito de corrección, relacionados únicamente con la supuesta violación del derecho a la igualdad. Al respecto, debe reiterarse que el ejercicio del recurso de súplica le impone al demandante un deber de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan (carga argumentativa), lo que implicaba, en este caso, explicar por qué las consideraciones del Auto de rechazo no eran acertadas y debía admitirse la demanda. Esto es, el recurrente debió demostrar que la magistrada que adelantó el estudio de la demanda incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad al determinar que esta no satisfacía los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia y, por ende, no resultaba posible estudiar el fondo del asunto.

22. En virtud de lo expuesto, la Sala Plena rechazará por improcedente el recurso de súplica presentado por el ciudadano A.J.A.V. contra el Auto del 18 de octubre de 2022 que, a su vez, rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.[22]

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero.- RECHAZAR por improcedente el recurso de súplica presentado por el ciudadano A.J.A.V. contra el Auto del 18 de octubre de 2022 que, a su vez, rechazó la demanda relativa al expediente D-14961.

SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-14961.

N., comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

No participa

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, el Auto “fue notificado por medio del estado número 143 del veintisiete (27) de septiembre de 2022, publicado en la misma fecha en la página web de la Corte Constitucional a las 8:00 a.m.”

[2] Documento digital D0014961-Auto Inadmisorio-(2022-09-27 17-05-14).pdf.

[3] Ibidem.

[4] Documento digital D0014961-Corrección a la Demanda-(2022-09-27 14-48-33).pdf.

[5] Ibidem.

[6] Ibidem.

[7] Ibidem.

[8] Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, el Auto “fue notificado por medio del estado número 158 del veinte (20) de octubre de 2022, publicado en la misma fecha en la página web de la Corte Constitucional a las 8:00 a.m.”

[9] Documento digital D0014961-Auto Rechazo-(2022-10-24 08-03-46).pdf.

[10] Ibidem.

[11] Ibidem.

[12] Documento digital D0014961-Recurso de Súplica-(2022-10-24 12-42-18).pdf.

[13] Ver, entre otros, los autos A-024 de 1997. M.E.C.M.; A-294 de 2019. M.G.S.O.D.; A-435 de 2020. M.C.P.S.; y A-085 de 2021. M.D.F.R..

[14] Desde 1992 a junio de 2021 se han resuelto al menos 737 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 44 oportunidades (además de los mencionados en el Auto 172 de 2021. M.D.F.R.. AV. J.E.I.N.. AV. A.J.L.O. y AV. Gloria S.O.D., nota al pie N° 19, ver los autos A-196 de 2021. M.C.P.S.; A-246 de 2021. M.D.F.R.; y A-272 de 2021. M.D.F.R.).

[15] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió en los términos indicados la inadmisión; (ii) el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos y presentó escrito de corrección; (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional; (iv) el cargo por violación de la igualdad sí cumplía los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional; o (v) el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hacía suponer que el mismo era apto para su estudio. Ver Auto 025 de 2021. M.D.F.R., nota el pie N° 7.

[16] Ver autos A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 2 y nota el pie N° 8.

[17] Ver autos A-236 de 2017. M.P. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº 5; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 3 y nota el pie N° 9.

[18] Ver, entre otros, los autos A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1; y A-085 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 20.

[19] Auto A-172 de 2021. M.D.F.R.. AV. J.E.I.N.. AV. A.J.L.O. y AV. Gloria S.O.D., fundamento jurídico Nº 26.

[20] (i) Razones claras: Son indispensables “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. (iv) Razones pertinentes: implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.

[21] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/estados/ESTADO%20No.%20158%20-%2020%20DE%20OCTUBRE%20DE%202022.pdf

[22] Por no cumplir con la carga argumentativa requerida, la Corte ha adoptado este tipo de decisión (rechazar el recurso de súplica), entre otros, en los autos A-195 de 2021. M.P.A.M.M.; A-213 de 2021. M.J.E.I.N.; A-231 de 2021. M.J.F.R.C.; A-532 de 2022. M.J.F.R.C. y A-751 de 2022. M.A.L.C..