Auto nº 1739/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022

1. En demanda presentada el seis de marzo de 2017, los actores pretenden que se declare a la sociedad comercial EMGESA S.A. E.S.P., administrativamente responsable de los presuntos perjuicios materiales y morales, ocasionados con motivo de la pérdida de su actividad productiva, derivada de la construcción del proyecto hidroeléctrico denominado El Quimbo.

2. Sustentaron sus pretensiones, básicamente, en que la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo, a cargo de la sociedad comercial demandada, desplazó a miles de residentes del área de influencia directa, quitándoles sus trabajos y actividades productivas a otros miles de personas no residentes, quienes no fueron debidamente censados, por lo cual se les excluyó del reconocimiento de las compensaciones ordenadas en la licencia ambiental.

3. La demanda, que inicialmente fue denominada “de reparación directa” por los propios actores, se presentó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en contra, tanto de sociedad comercial EMGESA, como de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA. Luego de surtido el proceso de reparto, el conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva, H..

4. El Juzgado administrativo, mediante Auto del 22 de marzo de 2017, decidió inadmitir la demanda, concediéndole a los actores la oportunidad de subsanarla. Dentro de este término, los actores retiraron de los demandados a la ANLA. El juzgado, por medio de Auto del 12 de octubre de 2017, luego de analizar la composición accionaria y considerar a la sociedad comercial demandada como empresa de servicios públicos de carácter privado, se declaró carente de competencia y dispuso su remisión a la jurisdicción ordinaria, en la especialidad civil.

5. De esta manera el juzgado anotó que la empresa de servicios públicos demandada tiene el carácter de privada, por lo cual, las posibles controversias que puedan presentarse en su contra debían ser dirimidas por la jurisdicción ordinaria, en la medida en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer de las controversias en donde se encuentren involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, de conformidad con lo estipulado en el artículo 104 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

6. Por otra parte, el juzgado manifestó que los perjuicios materiales y morales, por la mora en el cumplimiento de la compensación cuyo pago se reclama, hace parte de las obligaciones adquiridas por EMGESA en relación con las medidas restitutivas a favor de los grupos poblacionales afectados por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo, contenidas en la Resolución Nº0899 del 15 de mayo de 2009. Teniendo en cuenta que no se estaba discutiendo la legalidad de ese acto administrativo sino el cumplimiento del mismo, resultaba indudable, en su entender, que la competencia para conocer el asunto debía recaer en la Jurisdicción Ordinaria. De esta manera ordenó remitir las diligencias ante los Juzgados Civiles del Circuito de G., H., para lo de su competencia.

7. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de G., H., mediante Auto del 12 de diciembre de 2017, asumió el conocimiento y admitió la demanda. De esta manera, la sociedad comercial EMGESA, interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio, por estimar que carecía el despacho de competencia. El recurso fue resuelto por Auto del 24 de mayo de 2018, mediante el cual se confirmó la decisión. EMGESA no contestó oportunamente la demanda. La audiencia inicial prevista en el artículo 372 del C.G.P., se llevó a cabo el 17 de enero de 2019 y, en la misma, se convocó para la audiencia de instrucción y juzgamiento para el 5 de junio de 2019.

8. El juzgado afirmó que asumió el conocimiento por considerarse competente para ello. Específicamente, en Auto del 24 de mayo de 2018, al resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandada contra el auto admisorio, precisó: “En efecto, al dirimirse el conflicto negativo de competencias planteado en el proceso radicado bajo el número 2013-00081-00 (providencia del 16 de septiembre de 2015. M.J.O.C.P., la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Honorable Consejo Superior de la Judicatura determinó que dada la composición accionaria de EMGESA S.A. E.S.P., por cuanto su capital pertenece mayoritariamente a particulares (54.21%), su naturaleza jurídica corresponde a una empresa privada de servicios públicos; razón por la cual para conocer sobre los procesos de responsabilidad civil extracontractual y de aquellos tendientes al reconocimiento de perjuicios, formulados en su contra, la jurisdicción competente es la ordinaria."[1]

9. Sin perjuicio de lo anterior, prosigue el juzgado, mediante providencia del 27 de mayo de 2019, dictada en el proceso 41298-31-03-002-2016-00065-01, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva H. - Sala Civil Familia Laboral, con fundamento también en lo dicho por el Honorable Consejo de Estado - Sala de Consulta Civil (Concepto 1192 de 05-08-199) y del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria (radicados 110011010000-2013-02951-00 del 22- 01-2014; 110011010000-2013-03210-00 del 22-01-2014; 110011020000-2013- 02945-00 del 30-04-2014; 110011020000-2013-02915-00 del 23-07-2015; y 110011020000-2014-02816-00 del 06-05-2015), señaló la naturaleza jurídica de la sociedad comercial EMGESA, como una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixta. Por tanto, la indemnización de perjuicios que se demanda en el caso concreto se encontraba reservada al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que las pretensiones se derivan de la eventual omisión de las obligaciones de EMGESA, como beneficiaria del proyecto de infraestructura, porque los hechos enjuiciados provenían de la ejecución de una función pública a cargo de un particular.

10. En igual sentido, afirmó que, mediante providencia del 29 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo del H., señaló que, al haberse declarado la obra del proyecto hidroeléctrico El Quimbo como de utilidad pública e interés social, a la sociedad comercial EMGESA, beneficiaria del proyecto, se le impuso la carga de asumir las compensaciones. Esta carga, a juicio del tribunal, “son una función administrativa que está sujeta al derecho público y al control de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[2] De esta manera el juzgado declaró su falta de jurisdicción y competencia para el conocimiento del caso, propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura.

11. El 16 de marzo de 2021, el expediente fue radicado en la Corte Constitucional. El 25 de mayo de 2021, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho del magistrado sustanciador.

1. Competencia

   12. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[3] la S.P. de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones

   13. Esta Corte ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[4]

   14. En ese sentido, la Sala, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que, en el presente caso, se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[5]

       El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria civil.

       Objetivo

       Existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[6]

       Existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer una demanda presentada en contra de EMGESA, en la cual se pretende que se condene a esta última al pago de unas sumas de dinero.

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[7]

       El Juzgado Segundo Civil del Circuito de G., H., indicó que la competencia le correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; mientras que, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva, H., señaló que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaría debido a que la empresa demandada es de carácter privada y, por tanto, no se cumple lo señalado en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para fijar el conocimiento en los jueces contencioso administrativos.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   15. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva, dentro del proceso de responsabilidad patrimonial adelantado por varios actores contra EMGESA. Para este efecto, (i) reiterará la jurisprudencia sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas de responsabilidad patrimonial extracontractual interpuestas contra prestadoras de servicios públicos y, con base en tales consideraciones, (ii) se pronunciará sobre el caso concreto.

4. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas de responsabilidad patrimonial extracontractual interpuestas contra prestadoras de servicios públicos

   16. El artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares. En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 clasifica las empresas de servicios públicos en: (i) empresa de servicios públicos oficial, que es aquélla que tiene un capital compuesto en un cien por ciento (100%) por aportes de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas; (ii) empresa de servicios públicos mixta, que es aquélla en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquélla o éstas tienen aportes iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%); y (iii) empresa de servicios públicos privada, que es la que se encuentra integrada en su mayoría por capital de particulares o de entidades surgidas de convenios, que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.

   17. De igual forma, el artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley.” La Ley 142 de 1994, entre otras cosas, consagró un régimen mixto y prevalente de derecho privado para los prestadores de servicios públicos y estableció la regla de competencia del juez contencioso administrativo para los procesos de responsabilidad extracontractual promovidos contra dichos prestadores en unos eventos concretos. Particularmente, para aquellos casos en los que se ejercen las “facultades especiales por la prestación de servicios públicos”, reguladas en el artículo 33 de la ley mencionada.[8]

   18. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en los Autos 478, 620 y 801 de 2021, en los que se indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia para conocer de demandas de responsabilidad contractual en contra de empresas de servicios públicos de naturaleza pública. En el citado Auto 801 de 2021 la Corte precisó que “[e]n los eventos no previstos por el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual asociada a actos u omisiones de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es, a su vez, una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que aquella se considera una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA”.

5. Caso concreto

   19. Se considera cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se advierte la existencia de un conflicto de competencia negativo entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva, quienes se declararon sin competencia para conocer el asunto.

   20. También se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, ya que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial de responsabilidad extracontractual en el que se solicita se declare el reconocimiento y pago de los perjuicios morales y materiales que se considera causados por EMGESA.

   21. Por último, se observa cumplido el presupuesto normativo, dado que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaron su postura. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. indicó que la competencia le correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; mientras que, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva señaló que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaría debido a que la empresa demandada es de carácter privada y, por tanto, no se cumple lo señalado en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para fijar el conocimiento en los jueces contencioso administrativos.

   22. Configurado el conflicto de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones, pasa la Sala a resolverlo aplicando la antedicha regla de decisión. De acuerdo con el análisis realizado, la Sala encuentra que en el presente caso la competencia judicial recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por dos razones.

   23. La primera razón es por la naturaleza jurídica de Emgesa S.A. E.S.P., que es una sociedad anónima por acciones, constituida como empresa de servicios públicos, en los términos de la Ley 142 de 1994, cuyo objeto social es la generación y comercialización de energía eléctrica, que tiene la siguiente composición accionaria:[9]

   24. La segunda razón es porque el accionista mayoritario de Emgesa S.A. E.S.P. es el Grupo de Energía de Bogotá S.A., que también es una empresa de servicios públicos, cuyo accionista mayoritario es el Distrito de Bogotá. Al respecto, en el Auto 649 de 2021, la Sala consideró que, “como el Grupo de Energía de Bogotá SA ESP cuenta con un capital estatal superior al 50%, en los términos descritos en el CPACA se configura como una entidad pública y al ser accionista principal de EMGESA SA ESP, esta última ha de tenerse a su vez como una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 de dicho código.”

   25. En consecuencia, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva es la autoridad judicial competente para conocer la demanda de responsabilidad patrimonial extracontractual interpuesta por Á.V.S. y otros ciudadanos. Esto se sigue de aplicar la regla de decisión contendida en los Autos 478, 620 y 801 de 2021. Se sigue también del artículo 104.1 del CPACA, conforme al cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conocerá de los siguientes procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable (…)” (negrillas fuera del texto). Y se sigue porque, al ser la demandada una empresa de servicios públicos mixta, se está ante una entidad pública, en los términos del parágrafo del mencionado artículo 104 del CPACA.[10]

   26. En tales términos, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-625 al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva, para que adelante las funciones de su competencia.

   27. Regla de la decisión. En los eventos no previstos por el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual asociada a actos u omisiones de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es, a su vez, una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que aquella se considera una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución