Auto nº 1751/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1874 |
Auto 1751/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1874
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, Sección Tercera
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de septiembre de 2021, la sociedad ORL Servicios Médicos y Varios S.A.S (en adelante, el demandante) interpuso “proceso ordinario [de] incumplimiento contractual”[1] contra C. EPS S.A. en liquidación (en adelante, C.). Esto, con el objetivo de (i) “[d]eclarar a [C.] responsable del incumplimiento por no pago de los valores adeudados en las facturas #283-288-305-307-3016-318-319-328-330-349”[2] y que, en consecuencia se le declare deudor de $139.137.773; (ii) “[d]eclarar que [el demandante] ha sufrido un empobrecimiento patrimonial causado por esa omisión en el reconocimiento de facturas”[3]; (iii) “condenar a [C.] a pagar los valores adeudados en cada factura” [4], entre otros.
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En la demanda, el accionante relató que había suscrito el contrato CF 0841 de 2014 con C. con el objeto de suministrarle elementos médicos para sus afiliados[5]. Asimismo, indicó que, por medio de la resolución 07172 de 22 de julio de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación forzosa de C.. Por lo anterior, con el objetivo de solicitar el pago de las facturas objeto de este litigio, el demandante presentó solicitud de pago de las facturas causadas ante el agente liquidador. No obstante, dicha solicitud fue rechazada mediante resolución núm. A-003933 de 2020. Posteriormente, el actor manifestó su inconformidad con los argumentos presentados por el agente liquidador para rechazar el reconocimiento de su acreencia.
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 17 Civil Municipal de Bogotá[6]. Mediante providencia de 12 de octubre de 2021, ese despacho indicó que carecía de jurisdicción toda vez que “se tiene que la causa petendi es la inconformidad por la decisión adoptada por el liquidador de la demandada, quien resolvió rechazar totalmente parte de las acreencias aquí reclamadas”[7]. Por lo anterior, con base en los artículos 233, parágrafo 2, de la Ley 100 de 1993, 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[8] (en adelante, EOSF) y 104, numeral 3 del Código de Procedimiento Administrativo (en adelante, CPACA), el juzgado (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y (ii) remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de la misma ciudad para su reparto.
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Efectuado nuevamente el reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[9]. A través de auto de 11 de noviembre de 2021, ese despacho (i) declaró su falta de jurisdicción, (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referido conflicto. El juzgado basó su falta de jurisdicción en que las pretensiones de la demanda “no se fundamentan en las decisiones adoptadas por el agente liquidador de la demandada […], toda vez que en la demanda se está solicitando expresamente que declare responsable a [C.] por el incumplimiento en el pago de diversas facturas generadas a consecuencia de un contrato celebrado”[10] entre las partes. Por lo tanto, el despacho alegó que, en la medida en que la demanda “no se alega el acaecimiento de un perjuicio derivado de actos, contratos, hechos omisiones y operaciones en cabeza de la administración” [11], conforme con el artículo 104 del CPACA, no se activaba la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del asunto.
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Contra la mencionada providencia, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación mediante el cual solicitó que el juzgado “tenga en cuenta” que la demanda tiene como objeto cuestionar “los actos del liquidador YA QUE ESTOS CONFIRMARON la supuesta inexistencia de la obligación de pago” [12]. Mediante providencia de 27 de enero de 2022, el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá adujo que “en la demanda de la referencia no está involucrada ninguna entidad pública […] , por lo tanto, la demanda no es objeto de análisis a través de ninguno de los medios de control señalados en el CPACA” [13]. Por lo tanto, decidió (i) no reponer el auto del 11 de noviembre de 2021 y (ii) remitir el expediente a la Corte Constitucional.
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En sesión del 11 de octubre de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 14 de octubre de 2022, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho[14].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 17 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, Sección Tercera, la cual versa sobre la competencia para conocer de una acción interpuesta por ORL Servicios Médicos y Varios S.A.S para cuestionar “la supuesta inexistencia de la obligación de pago” por parte de C.. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones en contra de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [17].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer de la acción interpuesta contra C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 17 Civil Municipal de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, Sección Tercera, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[20].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una acción interpuesta por el presunto no reconocimiento de las acreencias causadas en el marco de un contrato de suministro por parte de un agente liquidador, ocasionando el no pago de las mismas, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3, 4 y 5 supra).
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Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia
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En el Auto 343 de 2021[21], reiterado, entre otros, en el Auto 687 de 2021[22], la Sala Plena estableció que conforme a lo previsto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una EPS, designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos. Esto es así, por las siguientes razones:
(i) Según el artículo 295.2 del EOSF, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que se interponen en contra de los actos proferidos por el agente liquidador, sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”.
(ii) Conforme al artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999[23]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.
(iii) El parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”[24].
(iv) La Corte Constitucional[25] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por dos razones. Primero, la Sala Plena constata que el demandante cuestionó el contenido de la resolución núm. A-003933 de 2020, por medio de la cual se causó el alegado no pago de unas facturas causadas en el marco de un contrato de suministro. Esto, en la medida en la que el accionante expresamente indicó que, el agente liquidador de C. es “el único facultado para decidir en la actualidad sobre el pago de la obligación pendiente”[26] contenida en las facturas objeto del litigio. Segundo, la referida resolución núm. A-003933 de 2020 es un acto administrativo que corresponde a la aceptación y calificación de créditos, en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF. En este sentido, el accionante está cuestionando los efectos producidos por los actos administrativos emitidos por el agente liquidador.
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Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida en el Auto 343 de 2021[27], reiterado, entre otros, en el Auto 687 de 2021[28], la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda interpuesta por ORL Servicios Médicos y Varios S.A.S. Así las cosas, la autoridad judicial competente para conocer del asunto sub examine es el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. En consecuencia, ordenará remitir el expediente CJU-1874 a ese despacho para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
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Finalmente, como se observa que el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la decisión de rechazo de competencia del Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, la Sala Plena reitera la regla establecida en la Sentencia T-685 de 2013, mediante la cual se definió que “contra auto que decide la falta de jurisdicción no es procedente recurso alguno”. Esto, por cuanto (i) “así lo mandan las normas que regulan el conflicto de competencia por falta de competencia, aplicables analógicamente a este supuesto”, y (ii) se estaría atribuyendo a otro juez “una competencia que no tiene, cual es, la de definir la jurisdicción competente para el conocimiento de un determinado asunto”.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer de la acción interpuesta por ORL Servicios Médicos y Varios S.A.S. contra C. EPS S.A. en liquidación por el alegado incumplimiento de pago de unas facturas causadas en el marco de un contrato de suministro.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1874 al Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 17 Civil del Municipal de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente digital. “01DemandaConAnexos.pdf”, f. 1.
[2] Ib., f. 21.
[3] Ib.
[4] Ib.
[5] Ib., f. 2.
[6] Cfr. Expediente digital. “02ActaReparto.pdf”, f. 1.
[7] Cfr. Expediente digital. “07AutoRechazaPorJurisdicción.pdf”, f. 1.
[9] Cfr. Expediente digital. “10RepartoJ66”, f. 1.
[10] Cfr. Expediente digital. “12Auto Propone Conflicto 2021-00292.pdf”, f. 5.
[11] Ib., ff. 5 - 6.
[12] Cfr. Expediente digital. “14RecursoApelación.pdf”, f. 9.
[13] Cfr. Expediente digital. “17AutoNoRepone2021-00292.pdf”, f. 6.
[14] Cfr. Expediente digital. “01CJU-1874 Constancia de Reparto.pdf”, f. 1.
[15] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[16] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[18] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[19] Ib.
[20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados Civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[21] Expediente CJU-076.
[22] Expediente CJU-759.
[23] Id.
[24] En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos”. Cfr. Auto 343 de 2021 y sentencia T- 260 de 2018.
[25] Auto 343 de 2021 correspondiente al expediente CJU –076.
[26] Cfr. Expediente digital. “14RecursoApelación.pdf”, f. 5.
[27] Expediente CJU-076
[28] Expediente CJU-759
