Auto nº 1755/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022
| Ponente | Hernán Correa Cardozo |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2009 |
Auto 1755/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-2009
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Diecinueve Administrativo de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador (E):
H.C.C..
B.D., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 11 de agosto de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES), presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución GNR 60364 del 27 de febrero de 2017 proferida por la misma entidad. A través de dicho acto administrativo, la accionante reconoció y pagó una sustitución pensional a favor de R.E.D.L. en calidad de compañera permanente de E.A.D..
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COLPENSIONES adujo que, con ocasión del proceso administrativo especial 312-2018, constató que la señora D.L. no acreditó el requisito de convivencia durante los cinco años anteriores al fallecimiento del causante. Por esta razón, la beneficiaria no cumplió con el presupuesto legal establecido en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. En ese entendido, el acto administrativo expedido fue emitido “bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de manera irregular”[2].
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Por reparto, el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín conoció de la demanda. Mediante auto del 14 de diciembre de 2020[3], ese despacho resolvió declarar la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los jueces labores. Lo expuesto, con fundamento en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Sostuvo que en providencia del 28 de marzo de 2019 la Sección Segunda del Consejo de Estado[4], en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad formulado por COLPENSIONES en contra de un particular, explicó “ampliamente la falta de jurisdicción de los jueces administrativos para conocer sobre la seguridad social de un trabajador del sector privado”[5]. En ese entendido, señaló que, de acuerdo con el material obrante en el expediente, las cotizaciones del causante fueron realizadas como trabajador del sector privado.
Así, indicó que “si bien es cierto a través de la demanda de lesividad se persigue la nulidad de la Resolución atrás citada, proferida por COLPENSIONES, por medio de la cual reconoció, lo cierto es, que la prestación frente a la cual se origina la discusión litigiosa no deviene de una relación legal y reglamentaria vinculante con el Estado”[6]. Por lo expuesto, consideró que el asunto es ajeno al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, en los términos del artículo 104.4[7] de la Ley 1437 de 2011 y la providencia consultada del Consejo de Estado[8].
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El 8 de junio de 2021, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín[9] conoció del proceso. Mediante auto del 17 de junio de 2021[10], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.Explicó que el asunto no se enmarca dentro de los presupuestos del artículo 2° del CPTSS. Lo expuesto, porque la controversia se origina a partir de un acto administrativo expedido por COLPENSIONES y que supuestamente se fundó en información irregular.
En este sentido, expuso que la discusión no radicaba en la existencia o no de un derecho pensional, sino en los vicios en la expedición del acto cuestionado. En su criterio, la declaratoria de nulidad estaba dentro de los asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En concreto, con base en lo dispuesto en los artículos 104[11], 137[12] y 155.3[13] de la Ley 1437 de 2011 y artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
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Mediante correo electrónico del 3 de marzo de 2022, la secretaría del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional[14].
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En sesión virtual del 11 de octubre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) H.C.C. [15]. El 14 de octubre siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[16], con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta[17].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[19].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[20] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[23].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por una parte, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín). Por otra, una autoridad que conforma la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín).
(ii) En segundo lugar, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio del control de nulidad y restablecimiento con el propósito de declarar la nulidad de la Resolución No. GNR 60364 del 27 de febrero de 2017. A través de dicho acto, la demandante reconoció y ordenó el pago de una sustitución pensional, a favor de la señora R.E.D.L..
(iii) En último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín sostuvo la competencia es de la jurisdicción ordinaria laboral, según lo dispuesto en el artículo 2° del CPTSS. Lo anterior, debido a que el causante no tuvo la calidad de servidor público, pues prestó sus servicios a una empresa privada. En ese entendido, no se cumplen los presupuestos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y las consideraciones de la mencionada decisión del Consejo de Estado. De otro lado, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo según los artículos 104[24], 137[25] y 155.3[26] de la Ley 1437 de 2011 y artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Ello, debido a que la discusión objeto de proceso no radica en la existencia de un derecho pensional, sino en la nulidad de un acto administrativo por supuestos vicios en su expedición.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín y el Juzgado Segundo Laboral de la misma ciudad. Para este propósito, (i) se reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social y (ii) se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social
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Mediante Auto 316 de 2021[27], la Sala Plena fijó la regla según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Esa providencia estableció que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con base en que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[28] y 138[29] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) este cauce procesal les permite impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas. Tal situación busca proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[30].
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En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Aquella establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral de Medellín), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de la Resolución No. GNR 60364 del 27 de febrero de 2017 proferida por la misma entidad. A través de dicho acto administrativo, la demandante concedió una sustitución pensional a favor de R.E.D.L..
(iii) En aplicación de la regla decisional fijada en el Auto 316 de 2021 , según la cual, “(…) cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES en contra de la señora R.E.D.L..
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES en contra de la señora R.E.D.L..
(v) Así las cosas, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de Decisión. “[C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”[31].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín y Juzgado Segundo Laboral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Diecinueve Administrativo de Medellín conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, en contra de la señora R.E.D.L..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2009 al Juzgado Diecinueve de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
H.C.C.
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “01Correoradicadda202000158.pdf”.
[2] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “03DEMANDAYANEXOS202000158.pdf”, folio 4.
[3] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “09AutoRemiteCompetencia.pdf”.
[4] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 28 de marzo de 2019. C.P. William Hernández
Gómez. R.. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857)
[5] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “09AutoRemiteCompetencia.pdf”, folio 2.
[6] Ibídem, folio 4.
[7] “Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”
[8] La decisión proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Medellín el 14 de diciembre 2020, fue objeto de recurso por la apodera de COLPENSIONES. Dentro del expediente allegado a la Corte no obra pronunciamiento del superior funcional sobre el recurso presentado.
[9] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “14Acta 4542 JDO 2 LAB COLPENSIONES.pdf”.
[10] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “15ProponeConflictoNegativodeCompetencia.pdf”.
[11] “(…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
[12] “(…) P. cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
[13] “De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
[14] Expediente digital, CJU-1836. Archivo denominado “02Correo R. y Link.pdf”.
[15] Expediente digital, CJU-2009. Archivo denominado “03CJU-2009 Constancia de Reparto.pdf -”.
[16] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[17] “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[18] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[19] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[20] M.L.G.G.P..
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] “(…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
[25] “(…) P. cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
[26] “De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
[27] Expediente CJU-489 M.C.P.S.. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[28] “REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[29] “NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.(…)”.
[30] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[31] Auto 316 de 2021. M.C.P.S.
