Auto nº 1758/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1758/22 |
| Fecha | 17 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-2114 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1758/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-2114
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera- y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra las Resoluciones RES002203 y RRP000723 de 2020, mediante las cuales el agente liquidador de Cruz Blanca EPS S.A. rechazó parcialmente el reconocimiento y pago de una acreencia en el marco de un proceso de liquidación y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto principal.
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A título de restablecimiento del derecho pide que se ordene el reconocimiento y pago a la Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S. de la suma de $149,779,110 por concepto de prestación de servicios de Salud a Cruz Blanca Entidad Promotora de Salud S.A. -Cruz Blanca EPS S.A.-
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Mediante Resolución 8939 del 07 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud decidió tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar a Cruz Blanca Entidad Promotora de Salud S.A. -Cruz Blanca EPS S.A.-.
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El día 02 de diciembre de 2019, la Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S. dentro del término del emplazamiento presentó el crédito a favor de la IPS, conforme a los requisitos exigidos en la Resolución 3047 de 2008 y en los relacionados en el artículo 21 del Decreto 4747 de 2007 y los del anexo 5 por un valor de $149,779,110.
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En la Resolución RES002203 del 31 de agosto de 2020, el agente liquidador de Cruz Blanca Entidad Promotora de Salud S.A. -Cruz Blanca EPS S.A.-. indicó el detalle de la facturación presentada junto a los códigos de glosas interpuestos y la definición del mismo.
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En el análisis de la reclamación oportuna, el mencionado agente liquidador resolvió reconocer parcialmente la acreencia presentada al glosar la reclamación por un valor $11,290,675, esto significa que negó el 92% de la acreencia presentada. Contra esta decisión se presentó el recurso de reposición, el cual fue resuelto, mediante Resolución RRP000723 del 22 de diciembre de 2020 que confirmó las glosas interpuestas inicialmente, es decir, no se tuvieron en cuenta los soportes radicados para subsanar dichas glosas.
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Para el apoderado judicial de la demandante, en la decisiones anotadas, no hubo un proceso de auditoria transparente frente a la reclamación presentada, toda vez que no se ajustó a la normativa que regula el sector salud. Destacó que se solicitaron autorizaciones y validaciones, entre otras, con conocimiento de que el servicio prestado a los afiliados de Cruz Blanca EPS S.A. fue con ocasión a la atención inicial de urgencias y demás servicios que se requirieron.
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El asunto fue repartido al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera-, el cual en Auto del 28 de julio de 2021 declaró la falta de jurisdicción para conocer del aludido proceso y ordenó la remisión del expediente a la Oficina Judicial de Reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales.
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Fundamentó su decisión en las providencias adoptadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el 21 de noviembre de 2018[1] y 29 de mayo de 2019[2] en las que se estableció que los temas relacionados con el Sistema de Seguridad Social Integral son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social y no de la jurisdicción contencioso administrativa. Posición que ha sido asumida de igual manera por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsecciones A[3] y B[4], frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que pretenden la declaratoria de nulidad de los actos expedidos por los agentes liquidadores de las entidades o personas jurídicas en liquidación, en los que se busque la calificación y pago de una acreencia que se encuentre originada en el cobro de servicios de salud.
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En el caso bajo estudio, advirtió que en el presente medio de control se solicita que el agente liquidador de Cruz Blanca EPS S.A. revoque las Resoluciones RES002203 y RRP000723 de 2020 del agente liquidador de Cruz Blanca EPS S.A. y como restablecimiento se ordene el reconocimiento y pago a la Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S. la suma de $149.779.110 MCTE, por concepto de prestación de servicios de salud a la demandada. Lo anterior, permite concluir que “la presente controversia no se origina de una sanción, sino de la inconformidad por el rechazo parcial del reconocimiento y pago de una acreencia en el marco de un proceso de liquidación”.
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Finalmente expuso que, conforme a la posición judicial anotada, el presente asunto no se encuentra enmarcado en las actuaciones relativas a la seguridad social derivadas de la relación legal y reglamentaría entre los servidores públicos y el Estado, o relacionado con la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, por lo que no se encontraría en los supuestos previstos en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. En consecuencia, la jurisdicción competente para conocer del presente asunto es la jurisdicción ordinaria laboral, conforme al artículo 8 de la Ley 712 de 2001 que modificó el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
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Realizado un nuevo reparto, le correspondió conocer del asunto al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho en Auto del 15 de octubre de 2021 planteó un conflicto de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.
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Destacó que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001señala los asuntos asignados a la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral. El presente caso no se enmarca dentro de los supuestos de la norma mencionada porque la pretensión de la parte demandante es obtener la revocatoria de dos actos administrativos que buscan obtener el pago de una acreencia, y que pretende se reestablezca su derecho, lo que únicamente le compete a la jurisdicción contenciosa administrativa.
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Adicionalmente advirtió que la EPS Cruz Blanca ya no desarrolla su objeto social de prestar servicios de salud, pues, la misma se encuentra en estado de liquidación y, por tanto, la controversia no es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Expuso que el agente liquidador nombrado por la Superintendencia de Salud cumple funciones de funcionario público y tiene la facultad de emitir actos administrativos como los aquí debatidos, por lo que es claro que la acción correcta para revocar sus decisiones es la nulidad y restablecimiento del derecho, utilizada por la sociedad demandante, la cual es un asunto de la jurisdicción contenciosa administrativa.
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El 22 de abril de 2022, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional y el 19 de octubre de 2022, el asunto fue repartido al magistrado sustanciador.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5].
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Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[6], la Sala Plena determinó que se requieren tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[7], y (iii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera-) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S. contra las Resoluciones RES002203 y RRP000723 de 2020 -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera- y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 8 -14 supra) -presupuesto normativo-.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas interpuestas en contra de los actos expedidos por agentes liquidadores de EPS nombrados por la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración del Auto 343 de 2021.
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De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, “[e]l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”. Dicho procedimiento se encuentra consagrado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), del cual se extrae que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud, así como los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas[8].
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En consecuencia, de acuerdo con el Auto 343 de 2021 la competencia para conocer las demandas formuladas en contra de los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de las EPS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 295, numeral 2 del EOSF, que establece: “las impugnaciones y objeciones que se originen en sus decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[9].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera-), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo a los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 19 de esta providencia.
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El caso bajo estudio se circunscribe a una demanda en la que se solicita la anulación de dos actos administrativos expedidos por el agente liquidador de Cruz Blanca EPS S.A. y el restablecimiento de derechos correspondiente. Así, si se tiene en cuenta que las Resoluciones RES002203 y RRP000723 de 2020, expedidas por el mencionado agente liquidador, son verdaderos actos administrativos, se constata que su control corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con la regla de decisión establecida por la Sala Plena en el Auto 343 de 2021.
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En consecuencia, el presente conflicto de jurisdicciones se dirimirá en el sentido de declarar que el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera- es la autoridad competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S. en contra de las Resoluciones RES002203 y RRP000723 de 2020, expedidas por el agente liquidador de Cruz Blanca EPS S.A.
R. de decisión: la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una entidad promotora de salud designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera- es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Clínica Valle Salud San Fernando S.A.S.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2114 al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera- para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, a la parte demandante y a los demás interesados en el proceso.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sentencia de 21 de noviembre de 2018, expediente 1001010200020180305500.
[2] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sentencia de 29 de mayo de 2019, expediente no. 2013-02678-01.
[3] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Providencia de 15 de agosto de 2019. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000234100020180072800. Demandante Unidad Médica Orluz S.A.S. Demandado: SaludCoop EPS en Liquidación
[4] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Auto de 30 de octubre de 2019. Nulidad y Restablecimiento de Derecho No. 25000-23-36-000-2016-02516-02. Demandante: P. S.A. en Liquidación. Demandado: Superintendencia Nacional de Salud.
[5] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[6] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[7] Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).
[8] Auto 343 de 2021.
[9] Ibidem.
