Auto nº 1762/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1762/22 |
| Fecha | 17 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-2177 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1762/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-2177
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La entidad promotora de salud COOMEVA EPS S.A. ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En la demanda, también vinculó a la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES) como demandada. Las pretensiones van dirigidas a que se anulen las Resoluciones 004981 del 4 de octubre de 2017 y 09294 del 22 de octubre de 2019, en las que se reconocieron unos pagos, y que se ordene la restitución de lo ya descontado.
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La demandante expuso que, como resultado de una auditoría realizada por la Unión Temporal Nuevo Fosyga a los procesos de compensación realizados entre 23 de diciembre de 2011 al 31 de mayo de 2013, se adelantó un procedimiento para el reintegro de supuestos pagos indebidos o injustificados. Con base en el informe de auditoría, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución 004981 del 4 de octubre de 2017, le ordenó a COOMEVA EPS la restitución al Fondo de Solidaridad y Garantías – FOSYGA la suma de $16.034.091,00 por concepto de capital a compensar, más $1.747.724,04 por concepto de indexación. Frente a esta resolución, COOMEVA EPS presentó recurso de reposición, sin embargo, la Superintendencia de Salud, mediante la Resolución 09294 del 22 de octubre de 2019, confirmó el acto administrativo[1].
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. Mediante auto del 26 de agosto de 2020, la autoridad judicial declaró su falta de competencia y remitió el asunto a la sección cuarta de los juzgados administrativos de Bogotá. Lo anterior, pues consideró que se trata de un procedimiento administrativo especial no sancionatorio que busca recuperar dineros del Sistema General de Seguridad Social, por lo que la competencia le corresponde a los juzgados administrativos de la sección cuarta.
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Realizado nuevamente el reparto, el proceso le correspondió al Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá. En esta ocasión, tras una solicitud de subsanación[2], el juez admitió la demanda mediante auto del 29 de enero de 2021[3] y corrió traslado a las partes. Sin embargo, en auto del 8 de octubre de 2021[4], (i) anuló todo lo actuado dentro de las diligencias, (ii) declaró su falta de competencia para adelantar el asunto y (iii) ordenó remitirlo a los juzgados laborales, ya que “los valores a reintegrar determinados en los actos acusados, originados en el informe de reintegro realizado por la Unión Temporal Nuevo Fosyga, corresponden a dineros del Sistema de Seguridad Social en Salud y a los recursos que lo integran […]”[5], en este sentido, sostuvo que los temas relacionados con el sistema de seguridad social en salud son de la competencia de la jurisdicción ordinaria especialidad laboral. Como fundamento de su decisión, se refirió a los artículos 2 y 11 de la Ley 712 de 2001 y al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA). Contra esta decisión COOMEVA EPS y ADRES presentaron recurso de reposición. Sin embargo, el juzgado confirmó la decisión[6].
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En esta oportunidad, el reparto correspondió al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá. Este juez, mediante auto del 8 de febrero de 2022, estableció su falta de competencia para continuar con el proceso y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencias entre este y el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá. Afirmó que la demanda debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que las pretensiones están “[…] encaminadas a ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la expedición de unos actos administrativos proferidos por una autoridad del orden nacional”[7]. La autoridad judicial fundamentó su decisión en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional y el artículo 104 del CPACA[8].
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Mediante oficio del 18 de febrero de 2022, el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional.
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En sesión de 19 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[9].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 39 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y 32 Laboral del Circuito de esa misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Superintendencia de Salud y la ADRES, en la que se pretende que se declare la nulidad de las resoluciones 004981 del 4 de octubre de 2017 y 09294 del 22 de octubre de 2019. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Superintendencia de Salud y la ADRES configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado 32 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que hace parte de la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que se trata de una controversia respecto del conocimiento de la demanda instaurada por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Superintendencia de Salud y ADRES, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 4 y 5 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA. Reiteración del Auto 1165 de 2021
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En el Auto 1165 de 2021[16], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, en el auto se expusieron las siguientes razones:
(i) El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer “[…] controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[17] y, además, una cláusula específica, según la cual debe conocer de los asuntos de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social.
(ii) Según la Sentencia C-607 del 2012, “[…] el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”[18].
(iii) Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del CPTYSS, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto COOMEVA EPS cuestiona actos administrativos emitidos por la Superintendencia en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social ni se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[19]. La Sala Plena reitera la regla de la decisión del Auto 1165 de 2021 y, en ese sentido, considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES.
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En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, se ordenará remitir el expediente CJU-2177 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá D.C, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2177 al Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demandante afirmó que se presentaron inconsistencias entre el monto que se ordena restituir en la resolución y lo realmente cobrado por parte de la Unión Temporal Nuevo Fosyga como consecuencia de la auditoría y que, además, ya se había realizado un reintegro por parte de esta entidad por el valor de 7 de los 8 ítems solicitados.
[2] Mediante auto del 16 de diciembre de 2020, se inadmitió la demanda por faltar la constancia de envío de la demanda a la entidad demandada. COOMEVA EPS subsanó en el término legal.
[3] Expediente digital, Auto admisorio, f. 1.
[4] Expediente digital, Auto que anula y rechaza, f. 2.
[5] Ib.
[6] Como fundamento de esta decisión el juzgado sostuvo que “la competencia en los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, esta reglada por el Código Procesal del Trabajo, por lo cual, esta competencia reglada se constituye en una excepción a la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.
[7]Expediente digital, auto que presenta conflicto negativo de competencia, f. 1 y 2.
[8] Id., f. 4.
[9] Expediente digital. Constancia de reparto de Secretaría General, p. 1. El expediente ingresó al despacho el 21 de octubre de 2022.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.Juzgados Administrativos”.
[16] Corte Constitucional. Auto 1165 de 2021. CJU-323.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.
