Auto nº 1771/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022

1. El 19 de marzo de 2013, la empresa INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P.[1] suscribió un contrato de arrendamiento con el señor F.L.D.B., propietario y arrendador del inmueble objeto del negocio. Posteriormente, el 17 de enero de 2014, INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. cedió el contrato de arrendamiento a la empresa filial ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P.[2], quien hasta la fecha ostenta la calidad de arrendataria.

2. El objeto del contrato de arrendamiento era proveer a los miembros del Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión Eléctrica S. A. -SINTRAISA- de una oficina, en calidad de préstamo, para el servicio de la junta directiva de esa asociación sindical.

   Al respecto, ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. informó que «esta oficina fue arrendada con el objetivo de dar cumplimiento al artículo 5 de la Convención Colectiva que en su momento suscribió con el sindicato de trabajadores SINTRAISA: “ISA pondrá al servicio de la Junta Directiva Nacional de SINTRAISA, en calidad de préstamo, una oficina adecuada, de mínimo cuarenta (40) metros cuadrados”»[3]. En ese contexto, la tenencia material del inmueble siempre ha sido ejercida por SINTRAISA.

3. El 26 de febrero de 2021, ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. formuló demanda ordinaria de restitución de tenencia en contra del Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión Eléctrica S. A. -SINTRAISA- y los señores J.A.T., representante legal del sindicato demandado, y W.T.M., particulares que ejercen, al día de hoy, la tenencia material del inmueble[4].

   La referida causa judicial tiene como pretensiones: (i) «se restituya la tenencia material a favor de ISA INTERCOLOMBIA de la oficina ubicada en la calle 53 # 45 – 112 Oficina 1701 del Edificio Colseguros de la ciudad de Medellín» y (ii) «se fije fecha para practicar inspección judicial en la oficina ubicada en la Calle 53 # 45 – 112 Oficina 1701 del Edificio Colseguros en la ciudad de Medellín, con el fin de que se proceda la Restitución Provisional del bien, de conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 384 del Código General del Proceso»[5].

4. Así las cosas, la parte demandante afirma que la restitución material de la oficina en su favor es «indispensable para que mi representada, a su vez, de (sic) por terminado el contrato de arrendamiento con el señor F.L.D.B., propietario del inmueble»[6], pues el sindicato no cuenta con afiliados y no hay ninguna justificación para continuar con el contrato de arrendamiento.

5. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Medellín. Mediante auto del 5 de abril de 2021, ese despacho resolvió rechazar por falta de competencia la demanda al argumentar que «del presente proceso declarativo le corresponde su conocimiento en primera instancia a la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA», pues se trata de «un proceso CONTRACTUAL con base en un contrato con una empresa de servicios públicos mixta, en aplicación del criterio orgánico establecido en la normatividad referida de la Ley 80 de 1993, y en aplicación de la regla establecida en el artículo 30 numeral 5to de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011»[7]. Por lo anterior, ordenó «remitir el expediente a los JUECES ADMINISTRATIVOS DE MEDELLÍN, a quienes se considera competentes», en aplicación del artículo 90 inciso 2° del Código General del Proceso.

6. Efectuada la remisión, el conocimiento del expediente le correspondió al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Mediante auto del 6 de mayo de 2021, esa autoridad judicial declaró «falta de jurisdicción para conocer de la presente demanda ordinaria civil». Lo anterior, al estimar que «la competencia del presente asunto radica en los Juzgados Civiles Municipales de Medellín».

7. El Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín argumentó que el conocimiento de la demanda de la referencia le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil del orden municipal, pues (i) la demanda está encaminada a obtener la restitución del inmueble; situación fáctica que se encuadra en lo establecido en el artículo 15 del CGP, cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de todos los asuntos que no están asignados a otras autoridades y (ii) se trata de un proceso de menor cuantía, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 del Código General del Proceso. Por lo anterior, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

8. Mediante correo electrónico del 14 de mayo de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió a esta corporación el expediente digital contractual 2021-00132, a fin de resolver el «conflicto de competencia factor negativo»[8].

9. El 9 de mayo de 2022, en sesión virtual, se repartió el expediente de la referencia a la magistrada C.P.S.. El 12 de mayo de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones.

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

    Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.

11. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[10].

12. En particular, la jurisprudencia constitucional determina que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos[11]:

    i) Subjetivo: Requiere que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12].

    ii) Objetivo: Debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que se encuentre en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13].

    iii) Normativo: Las autoridades en colisión deben haber manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

13. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

    (i) El conflicto negativo se produce entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Medellín.

    (ii) La controversia suscitada entre las referidas autoridades judiciales se relaciona con la competencia para conocer el proceso promovido por ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. en contra del Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión Eléctrica S. A. -SINTRAISA- y los señores J.A.T. y W.T.M.. El propósito de la demanda es que SINTRAISA restituya la tenencia material a favor de ISA INTERCOLOMBIA de un inmueble y se declare la terminación del contrato de arrendamiento suscrito entre las partes.

    (iii) Ambos despachos judiciales alegaron fundamentos de índole legal para negar su competencia en relación con el proceso referido. Por una parte, el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín argumentó que la demanda está encaminada a obtener la restitución del inmueble; situación fáctica que se encuadra en lo establecido en el artículo 15 del CGP, cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de todos los asuntos que no están asignados a otras autoridades y (ii) se trata de un proceso de menor cuantía, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 del Código General del Proceso.

    Por otra parte, el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Medellín argumentó que el asunto objeto de debate trata de «un proceso CONTRACTUAL con base en un contrato con una empresa de servicios públicos mixta». En esa medida, es el juez contencioso administrativo el competente en atención al criterio orgánico establecido en la Ley 80 de 1993, y en aplicación de la regla consagrada en el artículo 30 numeral 5to de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.

    Asunto objeto de decisión y metodología

14. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Medellín. Para ello: (i) se referirá a la naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas, (ii) a la naturaleza jurídica de la empresa ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P., (iii) se reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir los procesos de restitución de bienes en los que es parte una entidad estatal. Con base en lo anterior, (iv) resolverá el caso concreto.

    Naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas

15. El artículo 14 de la Ley 142 de 1994[15] define que una empresa de servicios públicos mixta es «aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50 %[16]».

16. Seguidamente, el artículo 17 de la referida norma indica que «las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones[17] cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley».

17. Sobre la naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 2006, exp. 2005-00017-00, No. interno 29703, manifestó que las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas son entidades estatales y hacen parte de la Rama Ejecutiva. Lo anterior al indicar que:

    No sólo pertenecen a la estructura del Estado las entidades expresamente determinadas por los arts. 38 y 68, sino que en estos dos artículos se hace una lista apenas enunciativa de entidades, porque también integra la rama ejecutiva toda entidad que reúna los requisitos propios de una entidad descentralizada, lo que ocurre precisamente con una empresa de SPD mixta.

    (...)

    En conclusión, retomando los argumentos expuestos, resulta claro que las empresas mixtas de SPD pertenecen a la estructura del estado, es decir son entidades estatales, en los términos de la ley 489 de 1998» (negrillas agregadas).

18. Más adelante, la misma Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 2006-00033-00, No. interno 32896, afirmó «adicionalmente, una de las partes involucradas en el contrato que originó el laudo cuya solicitud de anulación se decide mediante el presente proveído es una empresa de servicios públicos domiciliarios, pues, de conformidad con el respectivo certificado de existencia y representación, la Empresa …, es una Empresa de Servicios Públicos mixta, la cual, al formar parte de la estructura del Estado -en tanto que “entidad pública”-, determina que la Sala resulte competente para decidir el asunto, tal como lo ha sostenido en otras ocasiones» (negrilla agregada).

19. Recientemente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en consulta del 23 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00204-00 (2454), afirmó que la naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos mixtas «es la de ser sociedades por acciones en «cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%»[18].

20. En la referida oportunidad, el Consejo de Estado se refirió a la sentencia C-736 de 2007, para reiterar que en dicha providencia la Corte Constitucional «concretó» la naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos mixtas al indicar que «estas empresas son una tipología especial, que tienen su propio régimen y naturaleza jurídicos, definidos por el legislador en la Ley 142 de 1994, entre otras, en desarrollo, especialmente, de los artículos 365 y 367 de la Constitución. En tales disposiciones constitucionales, el constituyente primario resaltó la importancia que tiene la prestación eficiente de los servicios públicos por estar íntimamente vinculados a la finalidad social del Estado». Sobre el particular, la Corte expresó lo siguiente:

    “5.3 Las empresas de servicios públicos mixtas y privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de participación pública, son entidades descentralizadas y constitucionalmente conforman la Rama Ejecutiva”.

21. Finalmente, en la citada consulta del 23 de noviembre de 2020, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyó que «las empresas de servicios públicos mixtas, si bien están constituidas por capital público y privado, al igual que una sociedad de economía mixta, son una tipología especial de entidades públicas, que tienen un régimen y una naturaleza jurídica propios, por así determinarlo el constituyente primario en los artículos 365 y 367 de la Constitución, características que están definidas en la Ley 142 de 1994» (negrilla agregada).

    Naturaleza jurídica de la empresa ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P.

22. ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta, constituida como sociedad anónima, encargada de administrar, operar y mantener los activos eléctricos propiedad de ISA en Colombia. Según el Certificado de Existencia y Representación Legal de la Cámara de Comercio de Medellín, Antioquia, del 1 de febrero de 2021, se constituyó como una Empresa de Servicios Públicos Mixta, sociedad por acciones, de la especie de las anónimas mercantiles, de nacionalidad colombiana, constituida conforme a la ley colombiana y regida por las Leyes 142 y 143 de 1994, mediante Escritura Pública No. 1584, de octubre 09 de 2013, otorgada en la Notaría Única de Sabaneta, registrada esa entidad el 22 de octubre de 2013, en el libro 9, bajo el número 19288[19].

23. Actualmente, ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. como empresa filial, se encuentra bajo el control de INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos, oficial, constituida por entidades públicas bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional y vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen jurídico establecido por la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994). La empresa controlante cuenta con el 51,41% de la participación accionaria directa en la filial INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. Así las cosas, INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. es una empresa controlada y subordinada de INTERCONEXION ELECTRICA S.A. E.S.P., en los términos del artículo 261, numeral 1 del Código de Comercio, toda vez que tiene una participación accionaria superior al 50% en la empresa filial demandante en el presente asunto[20].

24. En virtud de lo expuesto , esta corporación advierte que, en los términos de las Leyes 142 de 1994 y 489 de 1998, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la empresa ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. es una entidad pública, pues i) es una empresa de servicios públicos mixta, ii) es una sociedad por acciones, iii) tiene un capital público accionario del 51,41%, iv) su objeto social es la prestación del servicio público de transmisión de energía eléctrica, de conformidad con lo establecido en las Leyes 142 y 143 de 1994, v) al ser una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta es una entidad descentralizada y constitucionalmente conforma la Rama Ejecutiva, vi) es una empresa de tipología especial, que tienen su propio régimen y naturaleza jurídicos, definidos por el legislador en la Ley 142 de 1994, entre otras, en desarrollo, especialmente, de los artículos 365 y 367 de la Constitución, vii) fue constituida conforme a la ley colombiana y regida por la Leyes 142 y 143 de 1994 y viii) se encuentra bajo el control de INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos, oficial, constituida por entidades públicas bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional y vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen jurídico establecido por la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994).

    La competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir los procesos de restitución de bienes en los que es parte una entidad estatal. Reiteración de jurisprudencia.

25. La Corte Constitucional en el Auto 1114 de 2021 indicó que «cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso»[21].

26. En similar sentido, en el Auto 244 de 2022, esta corporación concluyó que «la jurisdicción ordinaria es competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso»[22].

27. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda sub examine debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria civil, pues i) tiene por objeto obtener la restitución de tenencia de un bien inmueble como consecuencia de la ocupación por parte de particulares, ii) no se advierte la existencia de un contrato estatal y iii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa.

28. La Sala advierte que ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P., en calidad de tenedora legítima del inmueble ubicad o en la Calle 53 # 45 – 112, oficina 1701 del Edificio Colseguros en la ciudad de Medellín, en virtud del contrato de arrendamiento suscrito con el señor F.L.D.B. (propietario), inmueble que la entidad demandante pretende reivindicar, expone como pretensiones de la demanda que (i) «se restituya la tenencia material a favor de ISA INTERCOLOMBIA de la oficina» referida y (ii) «se fije fecha para practicar inspección judicial en la oficina» a la que se hace alusión, «con el fin de que se proceda la Restitución Provisional del bien, de conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 384 del Código General del Proceso» .

29. En este caso, y en los términos expuestos en la jurisprudencia constitucional citada, la Sala advierte que el objeto de la controversia no se desprende de la existencia de una relación contractual ni del cumplimiento de una función administrativa, sino del interés de la tenedora legítima de que le sea restituido un inmueble.

30. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Medellín, en el sentido de declarar que el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Oralidad de Medellín es el competente para conocer de la demanda presentada por ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P. en contra del Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión Eléctrica S. A. -SINTRAISA- y los señores J.A.T. y W.T.M..

R. de decisión: «Cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso»[23].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,