Auto nº 1775/22 de Corte Constitucional, 23 de Noviembre de 2022

1. El 20 de octubre de 2020, la señora I.M.C.V. y otros, mediante apoderado judicial, promovieron acción de grupo ante los juzgados civiles del circuito de Montería, con el objeto de que se reconozca y pague indemnización por daño moral subjetivo contra la empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud – Emdisalud ESS EPS en liquidación –,[1] la cual se encuentra representada legalmente por el señor L.C.O.C., quien funge como liquidador de la referida EPS.[2] Lo anterior, dado que Emdisalud ESS EPS fue intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución 8929 de 2 octubre de 2019, revocándose la autorización de funcionamiento de la entidad y asignándose al señor L.C.O.C. como agente liquidador de la empresa.[3]

   Afirman los accionantes que, cuando el señor L.C.O.C. fue nombrado liquidador, la empresa Emdisalud ESS EPS en liquidación contaba con 450 trabajadores, una gran cantidad de ellos vinculados por contrato de trabajo, y que el agente liquidador decidió terminar la mayoría de los contratos laborales los días 6 y 7 de noviembre de 2019, teniendo como sustento la liquidación de la empresa promotora de salud. Seguidamente, sostuvieron que los trabajadores que continuaron trabajando para la empresa no recibieron sus respectivos salarios, razón por la que habrían decidido dar por terminados sus respectivos contratos de trabajo. En consecuencia, señalan que Emdisalud ESS EPS en liquidación adeuda a sus extrabajadores varios periodos mensuales de salarios, vacaciones, primas de servicio, cotizaciones a la seguridad social, cesantías e intereses sobre las cesantías, razón por la que, afirman, el impago de estos valores les ha causado un grave daño moral subjetivo.[4]

2. La acción le correspondió al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería, el cual, mediante auto del 11 de junio de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió la acción a los juzgados administrativos de Montería. Al respecto, después de citar la definición de las acciones de grupo contempladas en el artículo 53 de la Ley 472 de 1998, señaló que el artículo 50 ibidem establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer de estas, cuando estén originadas en la actividad de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Basado en lo anterior, determinó que Emdisalud ESS EPS en liquidación es una empresa de economía solidaria cuyo objeto social es dirigir, administrar, controlar, vigilar y garantizar la prestación de los servicios en salud, previstos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado. Así las cosas, estimó que la administración de la prestación de los servicios en salud del régimen subsidiado, es una función que nace de contratos celebrados con la administración bajo lo previsto en el artículo 215 de la Ley 100 de 1993, por lo que se trata de una entidad de naturaleza privada que desempeña funciones administrativas. Finalmente, concluyó que este asunto es de competencia de los jueces administrativos, bajo lo dispuesto en el artículo 155.10 de la Ley1437 de 2011 sobre el conocimiento de la reparación de los daños causados a un grupo.[5]

3. Realizado el reparto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería, el cual, mediante auto del 3 de marzo del 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional la dirimir la controversia. Para sustentar su decisión, citó el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, referente a las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y refirió que el artículo 50 de la Ley 472 de 1998 sí atribuye la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de las actividades que realice un particular que desempeñe funciones administrativas. Sin embargo, señaló que los artículos 123 y 210 de la Constitución Política ordenan que sea la ley la que determine el régimen aplicable, regular su ejercicio y determinar las condiciones en que pueden cumplir con las funciones administrativas.[6]

   En ese sentido, señaló que el artículo 110 de la Ley 489 de 1998 dice que “[l]a atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto administrativo y acompañada de convenio” y que las atribuciones para el desarrollo de las actividades que realizan las empresas promotoras de salud, están determinadas por el artículo 177 de la Ley 100 de 1993, las cuales pueden ser realizadas por entidades de naturaleza pública, privada o mixta, acorde a lo señalado en el artículo 180 ibidem. En consecuencia, afirmó que las EPS “no requieren la expedición de un acto administrativo con los requerimientos exigidos por el artículo 110 de la Ley 489 de 1998, sino una autorización para poder habilitar su labor en pro de sus afiliados y sin que su ejercicio se limite a la temporalidad que se impone a las personas privadas que desempeñan funciones administrativas.” En conclusión, afirmó que la controversia se genera por una relación entre particulares, por lo que no es un asunto que se competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[7]

4. El 14 de mayo de 2021 el juzgado remisor envió el expediente a la Corte Constitucional. Mediante sesión virtual del 15 de marzo de 2022, fue repartido por la presidencia al magistrado ponente y entregado el 17 de marzo siguiente para la sustanciación del proceso de la referencia.

1. Competencia

   5. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[9]

   7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[10]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y otra perteneciente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[11]

      Existe una controversia entre el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería y Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver la acción de grupo presentada por la señora I.M.C.V. y otros, con el objeto de que se reconozca y pague indemnización por daño moral subjetivo contra Emdisalud ESS EPS en liquidación.

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[12]

      Tanto el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería como el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 472 de 1998, la competencia de las acciones de grupo dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De esta manera, afirmó que la prestación de los servicios del régimen subsidiado de salud por Emdisalud ESS EPS en liquidación, son una función pública desempeñada por un particular, según extrajo del artículo 215 de la Ley 100 de 1993. De esta manera, concluyó que estas acciones de grupo las conocen los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, la segunda autoridad judicial citó las reglas de competencia contenidas en los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y, posteriormente, afirmó que los artículos 123 y 210 de la Constitución Política atribuyen la regulación de la función administrativa, por personas particulares, a las normas sobre la materia. En ese sentido, señaló que el artículo 110 de la Ley 489 de 1998 exige dos requisitos para investir a un particular con funciones administrativas: i) un acto administrativo y ii) un convenio entre las partes. De lo anterior, afirmó que las actividades que realizaba Emdisalud ESS EPS en liquidación, tienen como fuente el artículo 177 de la Ley 100 de 1993, razón por la que no se trata de una función administrativa al tener origen en una norma y, sumado a ello, esta función puede ser desempeñada por una entidad de cualquier naturaleza jurídica. Así las cosas, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer del presente asunto.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería y Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería. En primer lugar, se referirá a las reglas de competencia para el trámite de las acciones de grupo. En segundo lugar, se referirá a la naturaleza jurídica de las Empresas Promotoras de Salud del régimen subsidiado. Y, finalmente, resolverá el caso concreto.

      Las reglas de competencia para el trámite de las acciones de grupo

   9. El artículo 88 de la Constitución Política refiere que “[l]a ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. // También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.” Idea seguida, el artículo 3º de la de Ley 472 de 1998, señala que las acciones de grupo “[s]on aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.”

   10. Ahora bien, el artículo 50 ibidem, señala que “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.” I. siguiente, el artículo determina que “[l]a jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo.” Por su parte, el artículo 51 ejusdem determina que el conocimiento de las acciones de grupo en primera instancia, será de “los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia.”

   11. En materia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que esta jurisdicción está diseñada para conocer de lo dispuesto en las leyes especiales,[13] como la referida Ley 472 de 1998 sobre acciones populares y acciones de grupo; y el artículo 155.11 de la Ley 1437 de 2011, determina que los jueces administrativos conocen en primera instancia “[d]el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, cuando la cuantía no exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Si el daño proviene de un acto administrativo de carácter particular, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.” Seguidamente, el artículo 153 ibidem señala que los tribunales administrativos conocen de todas las apelaciones contra las sentencias de primera instancia[14] y el artículo 152.15 ejusdem advierte que los tribunales conocen en primera instancia “[d]el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, cuando la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Si el daño proviene de un acto administrativo de carácter particular, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.” Finalmente, el artículo 150 de la citada Ley 1437 de 2011, señala que el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de todos los fallos emitidos por los tribunales administrativos en primera instancia.[15]

   12. Por su parte, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 ha determinado una regla general y residual en la jurisdicción ordinaria, señalando que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.” Y, sobre la competencia de la especialidad civil de esta jurisdicción, el mismo artículo afirma que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria.” Seguidamente, el artículo 20 ibidem establece que los jueces civiles del circuito en primera instancia conocen “[d]e las acciones populares y de grupo no atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”; y el artículo 31.1 ejusdem señala que las salas civiles de los tribunales superiores conocen de “la segunda instancia de los procesos que conocen en primera los jueces civiles de circuito.”

       La naturaleza jurídica de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) del régimen subsidiado

   13. El artículo 177 de la Ley 100 de 1993 define a las Entidades Promotoras de Salud – EPS – como “las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por C. al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente Ley.” Seguidamente, el artículo 178 ibidem señala que las EPS tiene, entre otras funciones, las de: i) captar los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud; ii) organizar la forma y mecanismos a través de los cuales los afiliados y sus familias puedan acceder a los servicios de salud en todo el territorio nacional; iii) definir procedimientos para garantizar el libre acceso de los afiliados y sus familias, a las Instituciones Prestadoras con las cuales haya establecido convenios o contratos; y iv) Establecer procedimientos para controlar la atención integral, eficiente, oportuna y de calidad en los servicios prestados por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.[16]

   14. Bajo esta definición, y establecidas las funciones de las EPS, el legislador determinó en el artículo 180 ibidem que “[l]a Superintendencia Nacional de Salud autorizará como Entidades Promotoras de Salud a entidades de naturaleza pública, privada o mixta, que cumplan con los siguientes requisitos: (…)”,[17] haciendo referencia a que cualquier entidad, indistintamente de su naturaleza jurídica, puede ser una EPS, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales, en términos generales, de capacidad administrativa, operativa y financiera para ejecutar las funciones asignadas a su actividad de empresas promotoras de salud, conforme lo dispuesto en el ámbito de la seguridad social en salud.

   15. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 creó el denominado régimen subsidiado dentro del sistema general en salud, definiéndolo en su artículo 211 como el “conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad de que trata la presente Ley.” Seguidamente, para su administración, el artículo 215 ibidem determinó que “[l]as direcciones locales, D. o Departamentales de salud suscribirán contratos de administración del subsidio con las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del subsidio. Estos contratos se financiarán con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos del subsector oficial de salud que se destinen para el efecto. //Las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del régimen subsidiado prestarán, directa o indirectamente, los servicios contenidos en el Plan de Salud Obligatorio.” En consecuencia, y según se extrae de la norma, la contratación de EPS para la administración del régimen subsidiado, se puede realizar con cualquier clase de EPS, sin que esto llegue a modificar la naturaleza jurídica de la entidad promotora.

4. Caso concreto

   16. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería y Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Montería.

   17. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en señalar que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

   18. Lo anterior, dado que la señora I.M.C.V. y otros, promovieron acción de grupo contra la empresa Emdisalud ESS EPS en liquidación (sociedad de derecho privado conforme el certificado de cámara y comercio allegado en la acción),[18] por la posible configuración de un daño moral subjetivo por parte de esta entidad derivado de un vínculo laboral, al no haber realizado el pago de salarios, vacaciones, primas de servicio, cotizaciones a la seguridad social, cesantías e intereses sobre las cesantías a sus extrabajadores y actuales accionantes. De esta manera, de acuerdo a lo establecido en los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 20 de la Ley 1564 de 2012, las acciones de grupo dirigidas contra entidades de derecho privado son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

   19. Seguidamente, este Tribunal advierte que la administración del régimen subsidiado de salud no altera la naturaleza jurídica de las EPS, ya que el régimen subsidiado hace referencia a la modalidad de financiamiento sobre una cotización subsidiada, total o parcial, con recursos fiscales o de solidaridad, según lo preceptuado en el artículo 210 ibidem. De otro lado, el artículo 215 ejusdem señala que las direcciones locales, distritales o departamentales de salud habrán de suscribir contratos con las EPS, para que sean estas las que se encarguen de administrar el régimen subsidiado en salud; pudiendo tener cualquier clase de naturaleza jurídica estas EPS, de acuerdo a lo establecido en el artículo 180 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, la normativa no hace referencia de que la naturaleza jurídica de las EPS se vea alterada por la suscripción de los contratos entre estas y las direcciones locales, distritales o departamentales de salud. En consecuencia, la empresa Emdisalud ESS EPS en liquidación mantiene la naturaleza jurídica privada de sus estatutos, a pesar de ser una entidad promotora del régimen subsidiado en salud.

   20. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 20 de la Ley 1564 de 2012, ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.

   Regla de decisión: Las acciones de grupo que se presenten contra Empresas Promotoras de Salud por la posible ocurrencia de un daño moral subjetivo, cuando su naturaleza jurídica sea privada, son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Lo anterior, de conformidad con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 20 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,