Auto nº 1780/22 de Corte Constitucional, 23 de Noviembre de 2022
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 23 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1452 |
Auto 1780/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
Referencia: Expediente CJU-1452
Conflicto aparente de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolivar (Santander) y la Agencia Nacional de Tierras
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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La Transportadora de Gas Internacional S.A. ESP-TGI S.A. ESP presentó demanda de imposición de servidumbre legal de gasoducto y tránsito con ocupación permanente con fines de utilidad pública en contra de la señora A.J.R.R.[1]. Como pretensiones solicitó que (i) se imponga como cuerpo cierto la citada servidumbre a favor de la demandante y en contra de la demandada, sobre el predio urbano denominado El Cascajal[2]; (ii) se condene a una indemnización y se ordene su pago con base en los estimativos, avalúos, inventarios o pruebas que obren en el proceso; (iii) se inscriba la sentencia respectiva en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Vélez; (iv) se dispongan las costas, gastos y agencias en derecho, en caso de oposición, a los demandados; y (v) se decrete la práctica de la diligencia de inspección judicial y entrega del área solicitada en la demanda.
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En auto del 21 de agosto de 2019, el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar (Santander) dispuso vincular a la Agencia Nacional de Tierras y le ordenó a la parte demandante “la integración en un mismo líbelo de la demanda con la vinculación de la Agencia Nacional de Tierras”[3].
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En auto del 16 de diciembre de 2019, el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar (Santander) declaró su falta de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión del proceso a la Agencia Nacional de Tierras[4]. Al respecto, estimó que existe una presunción de que el predio El Cascajal no ha salido del dominio estatal y, por ende, en él “(…) recaen derechos colectivos y superlativos de raigambre superior, incumbiéndole la competencia para dirimir la controversia planteada a la Agencia Nacional de Tierras – ANT, como encargada de la administración y disposición de los terrenos baldíos de la Nación encontrándose facultada para imponer y formalizar la servidumbre anhelada en aplicación de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 29 del 31 de octubre de agosto del año 2017 , expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Agencia Nacional de Tierras, el cual tiene como propósito establecer los lineamientos para la regulación y formalización de las servidumbre derivadas de actividades de utilidad pública sobre los predios baldíos de la Nación, en concordancia con las funciones impuestas por la Ley 110 de 1912 y el Decreto 2363 de 2015”[5].
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La Agencia Nacional de Tierras, mediante oficio del 13 de enero de 2020, dirigido al Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar (Santander), rechazó los argumentos expuestos y resaltó que el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar debe continuar conociendo el proceso de la referencia[6]. En su criterio, señaló que el citado juzgado cuenta con jurisdicción y competencia para conocer de procesos de servidumbre, tal como lo regula la ley que rige la materia y, además, el interesado presentó la respectiva demanda ante la Jurisdicción Ordinaria[7].
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En comunicación del 8 de septiembre de 2021[8], la Agencia Nacional de Tierras solicitó al Centro de Servicios Administrativos de Bogotá (Oficina Judicial de Reparto), “radicar el presente proceso proveniente de un conflicto de competencias que se suscitó entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar - Santander y la Agencia Nacional de Tierras”[9]. Al respecto, entre otras, señaló que (i) el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar (Santander) profirió un auto de fecha 16 de diciembre de 2019, mediante el cual declaró la falta de competencia y planteó un conflicto negativo, por cuanto el conocimiento del proceso de servidumbre de bienes baldíos le compete a la Agencia Nacional de Tierras y ordenó remitir todo el expediente a dicha entidad. Esta última, mediante oficio del 13 de enero de 2020, (ii) le comunicó al Juzgado Promiscuo que la ANT no tiene la competencia para el trámite del proceso de servidumbre, pero no devolvió el expediente en virtud del conflicto negativo de competencia, pues considera que el asunto debe ser tramitado por los jueces municipales de Bogotá.
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En auto del 6 de septiembre de 2021, el Juzgado 22 Civil Municipal de Bogotá dispuso remitir el expediente a la Corte para que dirima el aparente conflicto de competencia entre el Juzgado Promiscuo de Bolívar y la Agencia Nacional de Tierras[10].
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Sobre el particular, señaló que esta última entidad consideró que la competencia del asunto les corresponde a los jueces municipales de Bogotá y de manera errada radicó el expediente en la oficina de reparto. Agregó que tanto el problema suscitado como el oficio radicado se encuentra dirigido a que se dirima un aparente conflicto de competencia entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar y la Agencia Nacional de Tierras para el trámite de una servidumbre sobre un bien inmueble baldío y, en esa medida, “al tratarse de un aparente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones, de ninguna manera le corresponde a este juzgado de categoría municipal resolver esta controversia y, contrario a ello, en aplicación a lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015 es la Corte Constitucional quien esta llamada a desatar esta circunstancia particular”[11]. Por último, resaltó que la Agencia Nacional de Tierras comete un error al considerar “mutuo propio” que la competencia es de los jueces de la ciudad de Bogotá, pues en ningún momento se ha discutido el factor territorial de la servidumbre y la divergencia suscitada se fundamenta en la calidad del inmueble, lo cual le corresponde analizar a la Corte Constitucional para efectos de determinar cuál es la autoridad que debe conocer el asunto.
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Una vez remitido el proceso a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 11 de octubre de 2022 y enviado al despacho el día 14 del mes y año en cita[12].
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La Corte carece de competencia para resolver el conflicto planteado. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, esta corporación es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones[13]. Sobre la base de lo anterior, la Sala Plena estima que en el asunto bajo examen debe declararse inhibida, pues carece de competencia para adoptar una decisión de fondo, ya que no existe un conflicto entre jurisdicciones. Si bien el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar (Santander) estimó que no era competente para conocer del proceso de servidumbre, lo cierto es que la otra autoridad involucrada en la controversia y que también niega su competencia es la Agencia Nacional de Tierras, la cual no es una autoridad jurisdiccional y tampoco ejerce funciones jurisdiccionales.
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En efecto, la Agencia Nacional de Tierras fue creada mediante el Decreto 2363 de 2015, “como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia” (art. 1). Esta entidad fue creada con el objeto de “ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre esta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación” (art. 3). Asimismo, sus funciones fueron definidas en el artículo 4 del citado Decreto[14].
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De lo expuesto se advierte que, en atención a su naturaleza jurídica y a las funciones que le fueron asignadas, la Agencia Nacional de Tierras no puede considerarse como una autoridad judicial ni tampoco como una autoridad que ejerza funciones jurisdiccionales. Por lo demás, cabe resaltar que el artículo 24 del Código General del Proceso establece las autoridades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales, dentro de las cuales se encuentran, para asuntos específicos, (i) la Superintendencia de Industria y Comercio; (ii) la Superintendencia Financiera de Colombia; (iii) la Dirección Nacional de Derechos de Autor; (iv) el Instituto Colombiano Agropecuario; y (v) la Superintendencia de Sociedades. En dicho listado no se incluye a la Agencia Nacional de Tierras.
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Por otro lado, vale la pena mencionar que en auto del 5 de noviembre de 2020[15], la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se abstuvo de dirimir un conflicto negativo suscitado entre un Juzgado Promiscuo Municipal y la Agencia Nacional de Tierras, con ocasión de una demanda verbal de imposición de servidumbre presentada por la Trasportadora de Gas Internacional TGI S.A E.S.P. Al respecto, la providencia citó el Decreto 2363 de 2015 y señaló que “[p]or las consideraciones expuestas, concluye esta Sala que la Agencia Nacional de Tierras es una autoridad pública que no ostenta jurisdicción, como quiera que la Ley en forma expresa no lo dispuso atendiendo no solo a su naturaleza jurídica, sino a su objeto y a las funciones encomendadas”. Así, estimó que no se presentaba una colisión de jurisdicciones y, al no darse los presupuestos de competencia para dirimir el conflicto planteado, dicha corporación debía abstenerse de tomar cualquier determinación sobre la controversia planteada.
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En consecuencia, como quiera que en el presente caso no se observa un conflicto entre jurisdicciones, la Corte se declarará inhibida, por falta de competencia, para pronunciarse sobre la controversia planteada. Asimismo, dispondrá la devolución del expediente al Juzgado 22 Civil Municipal de Bogotá (por ser la autoridad que lo remitió), para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada, por carecer de competencia.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1452 al Juzgado 22 Civil Municipal de Bogotá, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 004Demanda.pdf. Se aclara que no existe certeza respecto de la fecha de presentación de la demanda.
[2] Ubicado en la vereda Bolívar, municipio de Bolívar, departamento de Santander.
[3] Expediente digital, archivo 003PruebasAnexos.pdf, folios 109-110.
[4] No obra dentro del plenario copia del citado auto, sin embargo, este es referenciado y transcrito por la Agencia Nacional de Tierras en el oficio de fecha 13 de enero de 2020, dirigido al citado Juzgado. Expediente digital, archivo 003PruebasAnexos.pdf, folios 118-121.
[5] Ibídem, pág. 119.
[6] Ibídem, págs. 118-121.
[7] Puso de presente la decisión del 3 de diciembre de 2019, proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro del conflicto de competencias administrativas suscitado entre esta entidad y el Juzgado Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías y Depuración de F. – Santander, expediente radicado bajo el No. 11001-03-06-000-2019-00072-00. En dicha decisión, la corporación se declaró inhibida para resolver el conflicto planteado, sin embargo, ordenó remitir el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal con Funciones de Control de Garantías y Depuración de F. – Santander para lo de su competencia, en consideración a que el interesado había acudido a la vía judicial y conforme a las competencias previstas en las leyes 56 de 1981, 142 de 1994 y 1564 de 2012.
[8] Con radicado 20211030984091.
[9] Expediente digital, archivo 003PruebasAnexos.pdf, folios 115-117.
[10] Expediente digital, archivo 008RemiteProcesoConflictoNegativo202100741.pdf.
[11] Ibídem, pág. 3.
[12] Expediente digital, archivo ConstanciadeRepartoCJU1452.pdf.
[13] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] “(…) 1. Ejecutar las políticas formuladas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sobre el ordenamiento social de la propiedad rural. // 2. Ejecutar procesos de coordinación para articular e integrar las acciones de la Agencia con las autoridades catastrales, la Superintendencia de Notariado y Registro, y otras entidades y autoridades públicas, comunitarias o privadas de acuerdo con las políticas y directrices fijadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. // 3. Implementar el Observatorio de Tierras Rurales para facilitar la comprensión de las dinámicas del mercado inmobiliario, conforme a los estudios, lineamientos y criterios técnicos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) y adoptados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. // 4. Ejecutar en las zonas definidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en la modalidad de barrido, los programas constitutivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural conforme a las metodologías y procedimientos adoptados para el efecto. // 5. Apoyar la identificación física y jurídica de las tierras, en conjunto con la autoridad catastral, para la construcción del catastro multipropósito. // 6. Validar los levantamientos prediales que no sean elaborados por la Agencia, siempre que sean coherentes con la nueva metodología de levantamiento predial del catastro multipropósito. // 7. Ejecutar los programas de acceso a tierras, con criterios de distribución equitativa entre los trabajadores rurales en condiciones que les asegure mejorar sus ingresos y calidad de vida. // 8. Otorgar el Subsidio Integral de Reforma Agraria, conforme a las políticas y lineamientos fijados por el Gobierno nacional. // 9. Administrar los bienes que pertenezcan al Fondo Nacional Agrario que sean o hayan sido transferidos a la Agencia. // 10. Adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos en la ley. // 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5° y 6° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994. // 12. Hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus modalidades y aquellos que fueron ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos en los que haya lugar. // 13. Verificar el cumplimiento de los regímenes de limitaciones a la propiedad derivadas de los procesos de acceso a tierras, de conformidad con la ley. // 14. Delimitar y constituir las zonas de reserva campesina y zonas de desarrollo empresarial. // 15. Administrar los fondos de tierras de conformidad con la ley y el reglamento. // 16. Implementar y administrar el sistema de información de los Fondos de Tierras. // 17. Implementar bases de datos y sistemas de información que permitan la articulación e interoperabilidad de la información de la Agencia con el Sistema Nacional de Gestión de Tierras. // 18. Promover procesos de capacitación de las comunidades rurales, étnicas y entidades territoriales para la gestión de la formalización y regularización de los derechos de propiedad. // 19. Administrar los bienes inmuebles extintos que fueron asignados definitivamente al INCODER por el Consejo Nacional de Estupefacientes con el objeto de implementar programas para el acceso a tierra a favor de sujetos de reforma agraria. // 20. Gestionar la asignación definitiva de bienes inmuebles rurales sobre los cuales recaiga la acción de extinción de dominio administrados por el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), para destinarlos a los programas de generación de acceso a tierras, de acuerdo al inciso 2 del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014. Para la asignación definitiva se deberán seguir los lineamientos establecidos por el Comité de que tratan los artículos 2.5.5.5.4 y 2.5.5.11.3 del Decreto 2136 de 2015, una vez aprobada la asignación definitiva será la Agencia Nacional de Tierras la titular de la misma. // 21. Impulsar, ejecutar y apoyar según corresponda, los diversos procedimientos judiciales o administrativos tendientes a sanear la situación jurídica de los predios rurales, con el fin de obtener seguridad jurídica en el objeto de la propiedad. // 22. Gestionar y financiar de forma progresiva la formalización de tierras de naturaleza privada a los trabajadores agrarios y pobladores rurales de escasos recursos en los términos señalados en el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015. // 23. Asesorar a la ciudadanía en los procesos de transacción de predios rurales. // 24. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales. // 25. Concertar con las comunidades étnicas, a través de sus instancias representativas, los respectivos planes de atención. // 26. Ejecutar el plan de atención a las comunidades étnicas, a través de programas de titulación colectiva, constitución, ampliación, saneamiento y reestructuración de resguardos indígenas, adquisición, expropiación de tierras y mejoras. // 27. Adelantar los procesos agrarios de deslinde y clarificación de las tierras de las comunidades étnicas. // 28. Delegar, en los casos expresamente autorizados en el artículo 13 de la Ley 160 de 1994, el adelantamiento de los procedimientos de ordenamiento social de la propiedad rural asignados a la Agencia. // 29. Las demás funciones que le señale la ley, que por su naturaleza le correspondan.”.
[15] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Radicación No. 11001010200020200047400. M.M.V.A.W.. Se aclara que esta providencia fue aportada dentro de la comunicación dirigida por la Agencia Nacional de Tierras al Centro de Servicios Administrativos de Bogotá (Oficina Judicial de Reparto). Expediente digital, archivo 003PruebasAnexos.pdf, folios 156-168.
