Auto nº 1787/22 de Corte Constitucional, 23 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1787/22 |
| Fecha | 23 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1863 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1787/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1863
Conflicto de jurisdicciones suscitado por la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de abril de 2018,[1] la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho contra la Resolución No. 09116 de 18 de marzo de 2005, emitida por el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), por medio de la cual reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.H.S.. Dicho proceso le correspondió en reparto el 13 de abril de 2018[2] al Despacho del Magistrado L.A.Z.A. de la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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El 16 de agosto de 2019[3], la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió auto por medio del cual declaró la falta de jurisdicción y competencia de dicha autoridad para conocer del asunto, y ordenó su remisión a los Juzgado Laborales del Circuito de Bogotá D.C., para lo de su competencia. La autoridad judicial sostuvo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sólo conoce de los asuntos en los que concurran los factores “(i) Subjetivo, en cuanto exige que la forma jurídica de vinculación laboral del servidor público con la administración sea constitutiva de una relación legal y reglamentaria (…) y (ii) Objetivo, en virtud del cual es indispensable que la entidad encargada de administrar la prestación sea una persona de derecho público. (…) Todas las demás controversias relativas a la seguridad social, que se susciten entre los afiliados, beneficiaros o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras (…) son competencia de la Jurisdicción Ordinaria a través de su especialidad Laboral y de Seguridad Social, de acuerdo con lo previsto [en] el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y el artículo 105.4 del CPACA. (…) . Frente al caso particular, consideró que “si el demandado no contaba con la calidad de servidor público con vinculación legal y reglamentaria al culminar su vida laboral (…) en el presente expediente no concurre el factor subjetivo(..).”[4]
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El expediente fue remitido a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, y, el 11 de septiembre de 2019, le correspondió en reparto al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C.[5]
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El 24 de agosto de 2020, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C. emitió auto mediante el cual resolvió promover el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. La autoridad judicial manifestó que “la presente controversia dista diametralmente de tener origen en un contrato de trabajo ni mucho menos se enmarca en los disensos que se pueden presentar entre un afiliado o un empleador con una entidad de seguridad social, lo que se explica sin el ánimo de ser reiterativos, en el claro propósito de la administración de obtener la declaratoria de nulidad de su propio acto administrativo amparado en el artículo 93 del CPACA y conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad.”[6]
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El 1 de febrero de 2022 fue enviado el expediente a esta Corporación,[7] y el 15 de julio de 2022 fue repartido el proceso de la referencia al despacho del magistrado ponente.[8]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corte ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[10]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que, administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; [11] (ii) presupuesto objetivo, que indica que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; [12] y (iii) presupuesto normativo, relacionado con que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. [13]
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En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:
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Presupuesto subjetivo: El presupuesto subjetivo está acreditado, por cuanto en el presente asunto la controversia fue promovida por dos autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia. En ese sentido, se tiene que la controversia negativa se suscita entre la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
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Presupuesto objetivo: Se encuentra que las autoridades jurisdiccionales antes mencionadas sostienen ser incompetentes para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la acción de lesividad, incoado por Colpensiones contra la Resolución No. 09116 de 18 de marzo de 2005, emitida por el ISS, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.H.S..[14]
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Presupuesto normativo: Las autoridades jurisdiccionales en disputa enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.
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Por un lado, la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó en auto del 16 de agosto de 2019 que, no es competente debido a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sólo conoce de los asuntos en los que concurran los factores “ (i) Subjetivo, en cuanto exige que la forma jurídica de vinculación laboral del servidor público con la administración sea constitutiva de una relación legal y reglamentaria (…) y ii. Objetivo, en virtud del cual es indispensable que la entidad encargada de administrar la prestación sea una persona de derecho público. (…) Todas las demás controversias relativas a la seguridad social, que se susciten entre los afiliados, beneficiaros o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras (…) son competencia de la Jurisdicción Ordinaria a través de su especialidad Laboral y de Seguridad Social, de acuerdo con lo previsto [en] el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y el artículo 105.4 del CPACA. (…). Frente al caso particular, consideró que “si el demandado no contaba con la calidad de servidor público con vinculación legal y reglamentaria al culminar su vida laboral (…) en el presente expediente no concurre el factor subjetivo(..).[15]”
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Por otro lado, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C. en auto del 24 de agosto de 2020, manifestó que el asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debido a que “la presente controversia dista diametralmente de tener origen en un contrato de trabajo ni mucho menos se enmarca en los disensos que se pueden presentar entre un afiliado o un empleador con una entidad de seguridad social, lo que se explica sin el ánimo de ser reiterativos, en el claro propósito de la administración de obtener la declaratoria de nulidad de su propio acto administrativo amparado en el artículo 93 del CPACA y conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad.”[16]
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca), y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral (Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C.).
La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
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Nuestro ordenamiento jurídico ha establecido, desde algún tiempo que, las entidades públicas están habilitadas para demandar por medios judiciales para obtener la nulidad de sus propios actos y el restablecimiento del derecho. En efecto, la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece actualmente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para tal fin.
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La Sala Plena de esta Corporación ha establecido, que conforme el artículo 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[17] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)[18]. Esta regla es aplicable inclusive si el acto administrativo se pronuncia sobre derechos pensionales.
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Esta Corte ha establecido de forma reiterada en los Autos 316, 384, 437, 454 de 2021 y 1187 de 2022, entre otros, que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Adicionalmente, es preciso anotar que en el Auto 840 de 2021 la Sala Plena extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021. En tal oportunidad la Corte fue clara en señalar que: (i) “la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social”, y que dicha regla de competencia comprende además (ii) “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.
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Caso concreto
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En el presente caso se tiene que: (i) el 13 de abril de 2018, Colpensiones presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho contra la Resolución No. 09116 de 18 de marzo de 2005, por el ISS, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.H.S.; (ii) el 16 de agosto de 2019, la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió auto por medio del cual declaró la falta de jurisdicción y competencia de dicha autoridad para conocer del asunto, y ordenó su remisión a los Juzgado Laborales del Circuito de Bogotá D.C; (iii) El 24 de agosto de 2020, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C. emitió auto mediante el cual resolvió promover el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; y (iv) el 01 de febrero de 2022 fue enviado el expediente a esta Corporación.
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Previo a resolver el conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena llama la atención del Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, debido a que, de forma injustificada, se demoró 17 meses en remitir el presente caso a la autoridad jurisdiccional encargada de dirimir este conflicto negativo de competencia, lo cual no es un plazo razonable.
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Por otro lado, teniendo en cuenta el precedente armónico y reiterado de esta Corte, particularmente lo dispuesto en los Autos 316 y 840 de 2021, debe concluirse que la competencia para conocer y resolver el asunto en cuestión le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada en este caso por la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Colpensiones contra la Resolución No. 09116 de 18 de marzo de 2005, por el ISS, por medio de la cual reconoció una pensión de vejez en favor del señor A.H.S.. Así las cosas, se ordenará la remisión del expediente a la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado por la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C, en el sentido de DECLARAR que la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la Colpensiones.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR a la Sección 2, Subsección E y F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el expediente CJU-1863 para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá D.C y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital CJU0001863- “CUADERNO 2.pdf”.
[2] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf” folio 24.
[3] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf” folios 51 al 52.
[4] Ibidem
[5] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf” folio 55.
[6] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf” folios 105 al 108.
[7] Expediente Digital CJU0001863- “Correo remisorio y Link.pdf”
[8] Expediente Digital CJU0001863- “Constancia de Reparto CJU-1863.pdf”
[9] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf”.
[15] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf” folios 51 al 52.
[16] Expediente Digital CJU0001863- “2019 614.pdf” folios 105 al 108.
