Auto nº 1802/22 de Corte Constitucional, 23 de Noviembre de 2022
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 23 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2250 |
Auto 1802/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-2250
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de las Resoluciones GNR 13513 del 16 de enero de 2014 y GNR 108743 del 19 de abril de 2016, mediante las cuales esa entidad reconoció una pensión de vejez y la reliquidación de la misma en favor del señor J.L.V.M.[1].
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C. manifestó que en el caso concreto (i) se liquidó de manera errónea la mencionada prestación social, (ii) se reconoció un retroactivo con fecha de efectividad equivocada y (iii) se reliquidó de forma desacertada la pensión.
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Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos que reconocieron la mencionada prestación social y la reliquidación y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene el reintegro de la suma pagada, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses.
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La demanda fue repartida al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Ese despacho, mediante Auto del 30 de julio de 2019 inadmitió la demanda porque no se fijó de forma adecuada la cuantía, no se allegaron de forma completa las solicitudes de revocatoria, el concepto de violación “es escueto” y no se precisó el último lugar de prestación del servicio de la parte demandada[2]. El 15 de agosto de la mencionada anualidad, C. procedió a subsanar la demanda y, luego, esta fue admitida.
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La parte demandada y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP en la contestación de la demanda, entre otros, propusieron la excepción de falta de jurisdicción. El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante Auto del 03 de septiembre de 2020 declaró probada la mencionada excepción y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Tunja porque al demandado le fue reconocida pensión de jubilación, con ocasión de una convención colectiva de la cual era beneficiario por ejercer un cargo de trabajador oficial. Por lo anterior, concluyó que la demanda debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral[3].
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Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 según el cual el conocimiento de las controversias que se susciten entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales, no son del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, recalcó que los litigios que surjan de manera directa o indirecta del contrato de trabajo son del conocimiento de la jurisdicción ordinaria, a través del juez laboral, de conformidad con el artículo 2 del Código procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Para reforzar lo dicho citó un pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Boyacá que reitera la postura del Consejo de Estado en relación con el conocimiento de las controversias en las que se solicita la nulidad de un acto de reconocimiento pensional de un trabajador oficial[4].
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Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja. Este despacho, mediante Auto del 24 de marzo de 2021, planteó un conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Fundamentó su decisión, en primer lugar, en lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA que dispone que los actos administrativos que hayan “modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”, no podrán ser revocados “sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. Por lo tanto, si la “autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la Ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” y en el inciso 1 del artículo 104 ibidem, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos administrativos “sujetos al derecho administrativo en los que estén involucrados las entidades públicas”. En segundo término, citó los Autos 316 y 385 de 2021 de la Corte Constitucional y la providencia 17697-40 de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura en los que se ha señalado que la jurisdicción mencionada tiene la competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[5].
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El 25 de abril de 2022, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 01 noviembre de 2022.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[7]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por C. en contra de las Resoluciones GNR 13513 del 16 de enero de 2014 y GNR 108743 del 19 de abril de 2016, mediante las cuales esa entidad reconoció una pensión de vejez y la reliquidación de la misma en favor del señor J.L.V.M. y; (iii) el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5- 7 supra) -presupuesto normativo-.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.
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Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[10], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[11]. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”[12].
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Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por C. con el fin de solicitar la nulidad de las Resoluciones GNR 13513 del 16 de enero de 2014 y GNR 108743 del 19 de abril de 2016, mediante las cuales esa entidad reconoció una pensión de vejez y la reliquidación de la misma en favor del señor J.L.V.M..
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de C. contra un acto propio.
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En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por C. en contra de las Resoluciones GNR 13513 del 16 de enero de 2014 y GNR 108743 del 19 de abril de 2016, mediante las cuales esa entidad reconoció una pensión de vejez y la reliquidación de la misma en favor del señor J.L.V.M..
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Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de las Resoluciones GNR 13513 del 16 de enero de 2014 y GNR 108743 del 19 de abril de 2016, mediante las cuales esa entidad reconoció una pensión de vejez y la reliquidación de la misma en favor del señor J.L.V.M..
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2250 al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 2250. Carpeta 0001. Folio 1 Expediente Juzgado 10 Adtivo Tunja. Archivo denominado “02. FLS 7-24 ESCRITO DEMANDA.PDF”.
[2] Expediente digital CJU 2250. Carpeta 0001. Folio 1 Expediente Juzgado 10 Adtivo Tunja. Archivo denominado “07. FLS 81-85 AUTO INADMITE LA DEMANDA.PDF”.
[3]. Expediente digital CJU 2250. Carpeta 0001. Folio 1 Expediente Juzgado 10 Adtivo Tunja. Archivo denominado “44. FLS 119-127 RESUELVE EXCEPCIONES.PDF”.
[4] Providencia del 15 de mayo de 2019. M.F.I.A., radicado 15001123330020170080900.
[5] Expediente digital CJU 2250. Carpeta 2021-00349 SS. Archivo denominado “0006. Folio 9-15 Auto Conflicto de Competencia.pdf”.
[6] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[7] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[10]CJU-489. M.C.P.S..
[11] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382 de 2021. M.J.F.R.C.; 384 de 2021. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S. y 437 de 2021. M.A.L.C.; 624 de 2022. M.J.F.R.C.; 562 de 2022. M.J.E.I.N.; 508 de 2022. M.D.F.R.; 462 de 2022. M.K.C.H.; 458 de 2022. M.P.A.M.M.; 436 de 2022. M.J.F.R.C.; 410 de 2022. M.C.P.S.; 208 de 2022. M.A.J.L.O.; 206 de 2022. M.C.P.S. y 204 y 205 de 2022. M.A.J.L.O.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[12] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”.
