Auto nº 1845/22 de Corte Constitucional, 30 de Noviembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 30 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2271 |
Auto 1845/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-2271
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Treinta y Seis Laboral de Bogotá y Cincuenta y Seis Administrativo de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidos (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, C.) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 23311 del 27 de junio de 2012, por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció la pensión de invalidez a favor de la señora G.L.M.R.M.. Esto, por cuanto dicho acto viola de manera ostensible la norma en que debió fundarse, esta es, la ley 100 de 1993 y la jurisprudencia concordante respecto al tema, siendo imperioso a través de este medio ordenar la nulidad de dicho acto administrativo[1].Como restablecimiento de derechos, C. solicitó el reintegro de las sumas económicas recibidas por concepto de mesadas pagadas, más aquellas que se continúan pagando, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de pensión la pensión de invalidez[2].
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá. Mediante providencia del 28 de mayo de 2021, el despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos para que fuera asignado entre los juzgados laborales Bogotá. Argumentó que como quiera que las cotizaciones que sirvieron de base para el derecho reconocido a la demandada y que hoy es origen de la controversia analizada, fueron [personas particulares], se concluye que este Juzgado no es competente para conocer del presente proceso[3]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó el artículo 104.4 del CPACA e invocó el auto de 28 de marzo de 2019, emitido por la Sección Segunda del Consejo de Estado[4].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 28 de marzo de 2022 (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, aunque la controversia involucre una prestación del sistema de seguridad social, lo cierto es que el litigio busca dejar sin efecto un acto administrativo que creó una situación jurídica particular y concreta, por lo que corresponde a un conflicto ajeno al ámbito de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, a cuyos jueces corresponde dirimir las discusiones encaminadas a obtener el otorgamiento de las prestaciones ofrecidas por el régimen de seguridad social, pero no aquellas dirigidas a revocar un derecho subjetivo que ya ingresó al patrimonio del beneficiario, tras cobrar firmeza una decisión administrativa de la entidad pública.[5]. Como fundamento, el artículo 97 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado[6] y del Consejo Superior de la Judicatura[7].
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Mediante oficio del 12 de mayo de 2022, el Juzgado Treinta y Seis Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[8].
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En sesión de 1 de noviembre de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Posteriormente, el 3 de noviembre de 2022, el proceso fue entregado al referido despacho[9].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogota y Cincuenta y Seis Administrativo de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por C. en contra de la Resolución 23311 del 27 de junio de 2012, proferida en su momento por el Instituto de Seguros Sociales. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [12].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento en contra de la Resolución 23311 del 27 de junio de 2012 presentada por C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los Autos 316 de 2021 y 840 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[19]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[21]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[22] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[23], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución 23311 del 27 de junio de 2012, proferida en su momento por el Instituto de Seguros Sociales, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada en contra de un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, C. solicita como pretensiones, entre otras: (i) declarar la nulidad de la Resolución 23311 del 27 de junio de 2012, proferida por una entidad a la que subrogó en sus obligaciones y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se orden a la señora G.L.M.R.M. reintegrar las sumas económicas recibidas por concepto de mesadas pagadas, más aquellas que se continúan pagando, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidarida pensional recibidos de forma irregular con ocasión de reconocimiento de pensión de invalidez. En ese sentido, de conformidad con los autos 316 y 840 de 2021, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2271 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Treinta y Seis Laboral del Circuito de bogota y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra de la Resolución 23311 del 27 de junio de 2012.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2271 al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] 02DemandaanexosNul0562021082.pdf , p. 4.
[2] Ib., p. 2.
[3] 05RemiteJuzgadoLaboralNul0562021082.pdf , p. 2.
[4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicación 11001-03-25-000-2017-00910-00.
[5] 2021-00362 Auto Conflicto de Competencia.pdf p. 2.
[6] Consejo de Estado. Sentencias de 22 de junio de 2001, rad. 13172 y 23 de abril de 2015, rad. 110010325000201301805 00
[7] Consejo Superior de la Judicatura. Providencia del 18 de agosto de 2017, rad. 110010102000201602588.
[8] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[9] 03CJU-2271 Constancia de Reparto.pdf.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie 11 que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Id.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos».
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[21] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: [l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
[22] Entiéndase por subrogación el [a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[23] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
