Auto nº 1854/22 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2022

1. El 7 de abril de 2022, B.V. y A.d.C.M. de la Comunidad de Autodeterminación y vida digna del Cacarica -CAVIDAD; M.E.C.F. y Uribel Tuberquia de la Comunidad de Las Camelias; D.P. del Consejo Comunitario Cabeceras; G.P. de la Comunidad de Pichima Quebrada del Litoral San Juan, J.M. de ASOIBA; D.S.B.d.C.M. de Murindo; D.A.C. de la Comunidad de la Larga Tumarado; C.Q.C.S. de la Comunidad Jiguamiando; S.B. de Comupaz; y M.R.T. de la Zona Humanitaria de Camelias, presentaron ante la Corte Suprema de Justicia tutela contra el Presidente de la República, los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía General de la Nación -Grupo de Extradición – Dirección de Asuntos Internacionales, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia (tutela judicial efectiva, investigación e imposición de una sanción), verdad, justicia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado.

2. Consideran que al emitir la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el Concepto del 6 de abril de 2022, el Gobierno Nacional ordenará la extradición del señor D.A.Ú.D., lo cual conduciría a obstruir la continuidad de los procesos judiciales adelantados contra el señor Ú.D. en Colombia, afectando la consecución de la verdad y la materialización de una justicia efectiva a favor de las víctimas, por los hechos en los que participó esta persona en la región de Urabá.

3. Tras aludir a su condición de víctimas, solicitan como medida provisional que se deje sin efectos “de manera inmediata la orden de extradición de D.A.Ú.D., alias “O.; hasta tanto no se resuelva de fondo la acción constitucional deprecada”.

4. En el escrito de tutela, la parte actora solicita:

   “(…) 1. Que se declare que, hasta tanto D.A.Ú.D., alias “O., no sea juzgado y cumpla la eventual pena a las que fuere condenado en Colombia, su extradición viola los derechos a la verdad, la justicia y a la reparación que se traduce en una sustracción de la justicia de una cabecilla paramilitar que ha cometido crímenes de lesa humanidad en nuestro país.

2. - Se suspenda la ejecución de la orden de extradición de D.A.Ú.D., alias “O., hasta tanto no haya sido investigado y juzgado por la justicia ordinaria por los graves crímenes cometidos en Colombia, y que una vez haya cumplido las condenas a que haya lugar se proceda con el trámite correspondiente.

3. - Que se ordene que, a D.A.Ú.D., alias “O., pueda ser escuchado en calidad de compareciente ante la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP.

4. - Que se continúe vinculando al señor D.A.Ú.D., alias “O., a las diferentes diligencias ante la Jurisdicción Especial para la Paz en el Caso 04 siempre y cuando otorgue elementos suficientes para el esclarecimiento de los hechos ocurridos en la región de Urabá, Bajo Atrato y D., en los departamentos de Antioquia y Chocó, presuntamente cometidos por miembros de las FARC – EP, fuerza pública, agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública y terceros civiles; desde el 1 de enero de 1986 y con anterioridad al 1 de diciembre de 2016.

5. - Que se ordene a las diferentes autoridades competentes al interior de la justicia penal ordinaria, que reanuden las investigaciones, hagan efectivas las órdenes de captura, las medidas de aseguramiento, los llamamientos y las sentencias condenatorias dictadas en el curso de los procesos que se adelantan en contra de D.A.Ú.D., alias “O.. (…)”. (Sic)

5. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante Auto del 20 de abril de 2022, ordenó remitir el asunto al Consejo de Estado, en virtud del numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 333 de 2021[1].

6. En cumplimiento del proveído anterior, el asunto fue repartido a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, la cual el 28 de abril de 2022 admitió la demanda, ordenó la notificación de las autoridades accionadas y puso en conocimiento de la tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Tribunal para la Paz, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al señor D.A.Ú.D.. Adicionalmente, accedió a la medida cautelar invocada, consistente en la suspensión de la ejecución material de la orden de extradición referida, hasta tanto se emita la decisión de fondo del amparo constitucional.

7. Posteriormente, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante Auto del 4 de mayo de 2022 levantó la medida de suspensión provisional decretada[2].

8. Luego, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de mayo de 2022, entre otros, negó el amparo invocado frente al Concepto del 6 de abril de 2022, emitido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y declaró improcedente la tutela contra la actuación realizada por el Gobierno Nacional, materializada en la Resolución Ejecutiva No. 078 del 8 de abril de 2022[3].

9. La parte accionante impugnó la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, correspondiéndole conocer del asunto a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de esa corporación.

10. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de junio de 2022, entre otros, decidió (i) declarar que no tiene competencia funcional para pronunciarse sobre las pretensiones 3° y 4° de la demanda por estar dirigidas contra la Jurisdicción Especial para la Paz[4], en consecuencia, dispuso se remitan copias del escrito de tutela y de la providencia al Tribunal para la Paz[5] y (ii) revocar la sentencia dictada el 4 de mayo por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, para en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por el acaecimiento de una situación sobreviniente[6].

11. El 22 de junio de 2022, se radicó en el Tribunal para la Paz, el Oficio IMPS No. 1480 de la misma fecha, mediante el cual la Secretaría General del Consejo de Estado remitió copia digital del escrito de tutela y de la sentencia proferida el 16 de junio por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

12. La Subsección Cuarta de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, mediante proveído del 24 de junio de 2022 declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó devolver el asunto a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado porque no se dirigía en contra de alguno de los órganos que componen la JEP, ni se planteaba un cuestionamiento directo respecto de las decisiones proferidas por esta jurisdicción o las acciones u omisiones en las que esta esta hubiera podido incurrir durante el trámite de sometimiento de alias “O.. Advirtió que de forma concomitante con la tutela que se examina alguno de los demandantes presentaron otra solicitud de amparo ante la Sección de Revisión con el propósito de cuestionar la decisión por la cual se rechazó el sometimiento del señor Ú.D. a la JEP. Finalmente, manifestó que, en caso de no aceptarse los argumentos propuestos, propone un conflicto negativo de competencia[7].

13. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Auto del 11 de julio de 2022, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto planteado. Precisó que la falta de competencia para resolver los cargos que los accionantes formularon en relación con las competencias exclusivas de la JEP tuvo como fundamento la intervención del Presidente de esa corporación en la tutela referida[8].

1. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996[9]. Así mismo, ha determinado que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual[10] En consecuencia, la Corte ha establecido, según las reglas compiladas en el Auto 550 de 2018, que su competencia solo se activa en aquellos casos en que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevea cuál es la autoridad encargada de asumir el trámite; o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales[11].

2. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber:

   (i) El factor territorial, en virtud del cual son competentes «a prevención» los jueces con jurisdicción en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se producen sus efectos, los cuales pueden o no coincidir con el lugar de domicilio de alguna de las partes[12].

   (ii) El factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz[13].

   (iii) El factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de una impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” en los términos establecidos en la jurisprudencia.[14]

3. Cabe señalar que la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia en materia de tutela que se susciten entre cualquier autoridad judicial y los órganos que conforman la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Lo anterior debido a que la JEP “no hace parte de la rama judicial, y las reglas fijadas en la Ley 270 de 1996 no son aplicables, por lo que es necesario acudir a la competencia residual de la Corte Constitucional para resolver el conflicto de competencias en materia de tutela en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional”[15].

4. En cuanto al factor subjetivo, cuando se trata de conflictos de competencia que involucran a la JEP, mediante autos 021, 222 y 246 de 2018 la Sala Plena determinó que la competencia del Tribunal para la Paz se configura por la sola presentación de la acción de tutela contra (i) alguno de los órganos que integran la JEP o (ii) contra sus decisiones. Posteriormente, mediante los autos 621 y 644 de 2018, la Sala Plena precisó que el factor subjetivo de la jurisdicción mencionada también se genera cuando el juez, al momento de analizar la demanda, advierte que esta se dirige de manera inequívoca en contra de alguno de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, así no se demande expresamente a dicha jurisdicción, o se controvierte una de sus decisiones, aun cuando no se demande expresamente a dicha jurisdicción[16].

5. En desarrollo de lo anterior, en el Auto 227 de 2021 la Sala Plena indicó que tanto las autoridades de la JEP como las de la rama judicial pueden analizar el escrito de la demanda de tutela con el fin de hacer la verificación respectiva. Las autoridades mencionadas están facultadas en estos casos para verificar la pertinencia de la integración de la parte accionada y, de ser necesario, remitir la acción de tutela al juez o tribunal competente. En todo caso esto no significa que la JEP pueda declarar su falta de competencia con base en argumentos “como la especificidad de la materia o aquellos que descarten de plano avocar conocimiento del amparo por ausencia de violación de derechos fundamentales o por falta de agotamiento de los recursos al interior de la JEP cuando se cuestionen sus propias providencias judiciales”[17].

6. En suma, para la aplicación del factor subjetivo de competencia en materia de tutela, en relación con las acciones que deben ser conocidas por la Jurisdicción Especial de Paz, se deben aplicar las siguientes reglas[18]:

   “(i) Cuando un juez de tutela que pertenece a la Rama Judicial recibe una acción de tutela dirigida expresamente contra la JEP, debe remitirla a dicha jurisdicción para que aquella determine si es competente para su conocimiento.

   (ii) Cuando un juez de tutela que pertenece a la Rama Judicial recibe una acción de tutela que no está dirigida expresamente contra la JEP, pero que de manera inequívoca se origina en acciones u omisiones de alguno de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz o controvierte una de sus decisiones, debe remitirla a dicha jurisdicción para que aquella determine si es competente para su conocimiento.

   (iii) Cuando la Jurisdicción Especial para la Paz recibe una acción de tutela, independientemente de que esta se encuentre dirigida expresamente en su contra, debe verificar su competencia para conocer de la misma. Sin embargo, no puede acudir a argumentos que desborden las reglas previstas por el artículo 8º transitorio del Título Transitorio de la Constitución. En este sentido, solo podrá declarar su falta de competencia cuando se advierta de manera inequívoca que el amparo no se dirige a cuestionar cualquier acción u omisión de los órganos que componen la JEP o las providencias judiciales que ella profiera”.

7. Ahora bien, para lo que interesa a la presente causa, esta Corporación ha recalcado que tutela está instituida como un mecanismo preferente y sumario para la protección de los derechos fundamentales. De ahí que, los jueces están obligados a presentar remedios judiciales conforme a la Constitución y que además brinden una solución completa al problema jurídico planteado. Sobre el particular, la Corte en el Auto 024 de 2016, señaló que las características de esta acción constitucional le imponen al juez, “(…) en virtud del principio de oficiosidad, orientar el procedimiento para dar una solución a la totalidad de pretensiones de la solicitud de tutela, como un todo inescindible, para tomar una decisión de fondo sobre los hechos puestos en su conocimiento (…)”[19].

8. No obstante lo anterior, algunos jueces han expuesto razones de competencia para escindir las demandas de tutela y así, el fragmento separado sea decidido por otra autoridad judicial. Importa destacar, que la escisión de una tutela comprende el fraccionamiento de sujetos procesales, hechos vulneradores o pretensiones que, en todo caso, supone la separación del extremo pasivo de la acción constitucional[20].

9. Precisamente, la división de sujetos procesales comprende la descomposición del conjunto de entidades accionadas o responsables de la vulneración de los derechos fundamentales; el fraccionamiento de los hechos expuestos por el accionante supone la separación de los supuestos fácticos que fundamentan la solicitud de amparo que implica la distribución de cada actuación entre distintas autoridades judiciales y, finalmente, la división de pretensiones origina la segmentación de los posibles remedios judiciales que se puedan proferir en el caso concreto.

10. Por lo anterior, esta Corte ha censurado las decisiones que han fraccionado una demanda de tutela[21]. Asimismo, ha identificado que ese obstáculo se ha presentado en cualquier etapa del proceso, esto es, tanto en el auto que admite ese mecanismo[22] como en la sentencia de primera o segunda instancia que lo resuelve[23]. Igualmente, esta Corporación, ha encontrado que la escisión de las acciones constitucionales se ha materializado mediante la nulidad de las actuaciones surtidas en este trámite respecto de algún interviniente[24], y la manifestación de incompetencia para decidir de forma completa el escrito genitor[25]. En ambos escenarios se profiere un pronunciamiento parcial sobre el asunto y se remite parte de la solicitud de amparo a otro juez, para que este se pronuncie acerca de esta.

11. En relación con ese suceso, esta Corporación ha sido enfática en señalar que ese tipo de actuaciones son inaceptables, en tanto desconocen los principios de oficiosidad, economía, prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia, que rigen la acción de tutela[26].

12. No obstante, en aras de asegurar la protección efectiva e integral de los derechos fundamentales, se debe garantizar que el análisis efectuado por los jueces de tutela comprenda todos los posibles factores que inciden en la adopción de una u otra determinación, máxime cuando estos tienen, entre otras, la obligación de “(…) proteger adecuadamente y conforme a los hechos probados en el proceso, aquellos derechos vulnerados o amenazados, incluso si el accionante no los invocó”[27]. Bajo este contexto, cuando a partir de las condiciones que ocasionaron el conflicto de competencia se deriva la necesidad de asegurar la comprensión completa del problema planteado, será preciso optar por dejar sin efectos la totalidad del trámite constitucional adelantado.

13. En este orden de ideas, se concluye que, si un juez de tutela encuentra que, además de la autoridad directamente accionada por el actor, existen otras entidades que tienen responsabilidad en la vulneración de las garantías constitucionales, es su obligación resolver frente a todos los sujetos involucrados en el mismo proceso de tutela, siempre que sea competente.

14. Ahora bien, frente a la indebida escisión de la acción de tutela, la Corte ha adoptado varios correctivos que dependen del caso concreto. Precisamente, el Auto 1088 de 2022 frente al particular expuso las posibles medidas a adoptar en los siguientes términos:

    “Así ha decidido (i) unificar el expediente, a efectos de que se surta a través de un mismo trámite procesal, siempre y cuando el mismo esté en su poder, incluyendo aquellas partes que fueron fraccionadas[28]; (ii) devolver al juez que ordenó la división para que decida con unidad de criterio[29], en caso de que la Corte tenga a su cargo el conocimiento de las partes fragmentadas; y (iii) reprochar la actuación de juez que decidió escindir, pero validar la división, en aras de no retrotraer las actuaciones que válidamente pudieron haberse adelantado, con el fin de evitar mayores dilaciones en el acceso efectivo a la administración de justicia. Esto último, (a) en el evento de que la Corte no tenga certeza sobre el estado actual de las partes procesales escindidas[30], o (b) exista plena claridad de que ya fueron decididas[31]”.

1. La Sala Plena constata que, en el presente caso, se configuró un conflicto negativo de competencia fundado en diferentes interpretaciones del factor subjetivo. En efecto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Subsección Cuarta de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz presentaron una serie de argumentos relacionados con el entendimiento del artículo 8 transitorio de la Constitución introducido mediante el Acto Legislativo 01 de 2017.

2. Por un lado, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que no es competente para decidir sobre las pretensiones del escrito genitor que en su criterio están inequívocamente dirigidas a la JEP. Por otro, la Subsección Cuarta de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz declaró su falta de competencia por cuanto la tutela no fue promovida contra alguno de los órganos que conforman la JEP, no se advierten acciones u omisiones de la jurisdicción que amenacen o vulneren los derechos fundamentales de los accionantes ni se elevaron reproches contra sus providencias.

3. La Sala plena dejará parcialmente sin efectos la decisión adoptada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por las siguientes razones:

   i) Analizada la demanda de tutela presentada por B.V. y otros se evidencia que la solicitud de amparo tiene como propósito principal que el señor Ú.D. “no sea extraditado hasta tanto no sea juzgado, condenado y cumpla la sanción correspondiente en nuestro país, dentro de la justicia ordinaria, por los graves crímenes cometidos como jefe paramilitar del bloque E.C. y C. de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia”. De ahí que, se dirija contra el Presidente de la República, los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho, la Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía General de la Nación. Algunas de estas entidades con competencia para emitir concepto, conceder o negar la extradición.

   ii) Refuerza lo anterior el hecho de que los demandantes como medida provisional solicitan se deje sin efectos “de manera inmediata la orden de extradición de D.A.Ú.D., alias “O.; hasta tanto no se resuelva de fondo la acción constitucional deprecada”.

   iii) De lo expuesto, se advierte que la mencionada tutela no se dirige contra la JEP ni contra una acción u omisión atribuible a alguno de sus órganos.

   iv) Frente a este aspecto, no se advierte que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, hubiese realizado un análisis del cual se pudiera concluir de manera inequívoca que la tutela se dirige en contra de alguno de los órganos que integran la Jurisdicción Especial para la Paz o de una decisión judicial proferida por tal jurisdicción relacionada con el trámite de sometimiento del señor Ú.D., a efectos de generar la competencia por el factor subjetivo prevista en el artículo 8 transitorio del título transitorio de la Constitución.

   Importa destacar que algunos de los accionantes en una tutela que promovieron de forma paralela a la que concita la atención de la Sala, sí plantearon cuestiones relativas al trámite de sometimiento del señor Ú.D. contra la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas, la cual fue presentada ante la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz.

   v) Aclarado lo anterior, resulta que el Consejo de Estado es competente para conocer la solicitud de amparo cuya génesis es la presunta violación de los derechos fundamentales de los demandantes como consecuencia de la extradición del señor Ú.D..

   vi) Bajo el escenario descrito, esta acción constitucional, fue decidida de fondo por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Posteriormente, al resolver la impugnación, la Sección Quinta de esa Corporación escindió la demanda en las pretensiones, inaplicando la reiterada jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado la imposibilidad de ese proceder.

4. Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el numeral quinto de la sentencia proferida el 16 de junio de 2022 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el que declaró que no tiene competencia funcional para pronunciarse sobre las pretensiones 3° y 4° de la demanda de tutela presentada por B.V. y otros contra el Presidente de la República, los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía General de la Nación -Grupo de Extradición- Dirección de Asuntos Internacionales. En consecuencia, le remitirá el expediente, para que, de forma inmediata, continúe el trámite de segunda instancia y profiera decisión de fondo sobre el asunto.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional