Auto nº 1872/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022

1. El 19 de diciembre de 2019, mediante apoderado judicial, las ciudadanas B.N.V.L. y E.V.L., en calidad de «herederas» presentaron «demanda verbal declarativa de RENDICION (sic) DE CUENTAS PROVOCADAS» en contra del Distrito de Cartagena de Indias, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Sociedades y los particulares N.A.S. y O.R.P., en calidad de «Agentes Especiales». En el escrito de la demanda, el apoderado judicial solicitó al juez competente «disponga la Rendición de las Cuentas en relación con la administración de los mismos» y se ordene «la terminación de la Intervención (sic) y toma de posesión de los bienes del desaparecido urbanizador J.V.L. q e p d (sic)»[1].

   Para sustentar la solicitud de rendición de cuentas referida, el apoderado judicial de las señoras B.N.V.L. y E.V.L. sostiene que «los herederos de J.V.L. a través de derechos de petición, acciones de tutelas e incidentes de desacato han intentado obtener por parte de quien para el caso y según los documentos aquí se traen a colación, que el Distrito de C. les dé información sobre la gestión de la administración de los bienes objeto de la intervención y así mismo que se disponga la terminación de la misma»[2]. Sin embargo, aduce que la entidad territorial ha omitido su deber de rendir cuentas sobre la administración de los bienes intervenidos al argumentar que «es la Superintendencia Financiera quien ostenta la calidad de responsable de esa administración»[3].

2. En la demanda se informó que mediante resolución 1211 de junio de 1975 la entonces Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, ordenó como medida administrativa la «INTERVENCION (sic) Y TOMA DE POSESIÓN» de los bienes y haberes del fallecido J.V.L., por haber incurrido en unas «irregularidades en el desarrollo de la gestión de Urbanizador (sic)» en el distrito de Cartagena de Indias. Según el escrito de las demandantes tales bienes representan «al menos 1.260 lotes dispersos» en varios «sectores o barrios» de Cartagena de Indias, cuyo valor se estima en suma de «$50.951.884. 083.oo».

3. En el escrito de la demanda, el apoderado judicial sostiene que «la administración de los bienes de J.V.L. q e p d (sic), está bajo el mando del Alcalde mayor de Cartagena de Indias como responsable de la intervención en los términos de Decreto legislativo 0078 de 1987 y el Decreto 405 de 1.944», es decir, que los bienes están bajo la administración del «Distrito de Cartagena a través del Agente Especial – Dirección Administrativa de Control Urbano»[4].

4. Adicionalmente, la parte demandante alega que «tanto la Superintendencia Financiera como también la Superintendencia de sociedades (sic) son codemandados en virtud de la necesidad de demostración de la existencia de la precedencia de la administración de los bienes y de aclarar duda alguna sobre quien a la fecha sea el responsable de la intervención y administración de esos bienes y al Distrito de Cartagena como entidad responsable de la intervención y delegante de la gestión de Agencia Especial para la administración de los bienes»[5].

5. Previo reparto, en auto del 22 de enero de 2020, el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cartagena rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó la remisión del proceso a la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de esa ciudad. Al respecto señaló que, «en virtud del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en los procesos de liquidación forzosa como ocasión de la intervención del Estado, como en este caso, se emiten actos administrativos susceptibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo»[6]. En esa medida, el juez civil consideró que «el proceso de rendición de cuentas que nos atañe, va dirigida (sic) contra el Distrito de Cartagena, las Superintendencia Financieras y de Sociedades, entidades que han emitido decisiones de tipo administrativo» las cuales «son susceptibles de controvertir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no ante la Jurisdicción ordinaria»[7].

6. En auto del 25 de marzo de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena propuso conflicto negativo de competencia con el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de la misma ciudad y ordenó la remisión del proceso al Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto, señaló que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa; a través de los medios de control establecidos en los artículos 135 de la citada norma.

7. No obstante, resaltó que, en este caso, la parte demandante «no busca controvertir la legalidad de ningún acto administrativo», pues, «su pretensión va encaminada a obtener de las demandadas la rendición de cuentas de la gestión realizada en virtud de la administración de los bienes del señor J.V., la cual constituye un acto de gestión, y las controversias que por esta se susciten, de conformidad con el artículo 295 del Estatuto Financiero» «deben ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria, según el procedimiento que corresponda; que en este caso, es el proceso de rendición provocada de cuentas»[8].

8. Finalmente, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena recordó que, en la sentencia T-686 de 2017, la Corte indicó que «en el evento de que el liquidador, no rinda espontáneamente las cuentas ordenadas en el artículo 297 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero “de los actos de gestión de los negocios, bienes y haberes de la entidad intervenida, y del pago de las acreencias y la restitución de bienes y sumas excluidas de la masa de la liquidación”, al tratarse de actos de gestión dado que son proferidos en cumplimiento oficioso de sus facultades y deberes previstos para finalizar el proceso de liquidación, los acreedores o los socios de la entidad intervenida podrán acudir a la Jurisdicción Ordinaria por medio del proceso de rendición provocada de cuentas, a fin de que el liquidador responda de manera personal, por la actuación desplegada durante el trámite liquidatorio»[9].

9. En correo electrónico del 3 de junio de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena remitió las diligencias a la Corte Constitucional[10].

10. Una vez enviado el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora en sesión de Sala Plena del 24 de junio de 2022 y entregado al despacho el 28 de junio siguiente[11].

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones.

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

12. La jurisprudencia constitucional ha determinado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[13].

13. A su vez, de forma reiterada, esta corporación ha entendido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres presupuestos[14]. A saber: (i) subjetivo: la controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15], (ii) objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16] y (iii) normativo: las autoridades en colisión deben manifestar, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

    Cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

14. El artículo 104 del CPACA determina, como cláusula general, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer y tramitar «las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa».

15. A su vez, la referida norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos[18]. Finalmente, el parágrafo del citado artículo 104 precisa que el concepto de entidad pública se vincula con «todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%».

16. Seguidamente, el artículo 105 del CPACA establece, mediante cuatro excepciones, los asuntos que no conocerá la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de materias cuya competencia recae sobre otras autoridades judiciales[19].

    Cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria

17. En materia procesal, el artículo 15 del CGP establece, como cláusula general o residual de competencia, que «corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad (...). Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil».

    Proceso de rendición provocada de cuentas

18. El artículo 368 del CGP determina que «se sujetará al trámite establecido en este Capítulo todo asunto contencioso que no esté sometido a un trámite especial». Más adelante, el artículo 379 de la citada norma se refiere al proceso de rendición provocada de cuentas a petición del destinatario, para establecer las reglas de dicho trámite, entre otras, las exigencias de la demanda, las etapas del procedimiento y los términos respectivos.

19. Sobre el proceso de rendición provocada de cuentas particular, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 16 de septiembre de 2008 indicó «aun cuando la parte demandada o demandante en un proceso sea una entidad pública, su naturaleza no es la que únicamente determina cuál de las jurisdicciones es la competente para tramitar y decidir el proceso, puesto que hay que determinar la clase de acción, como en este caso, y vemos que la jurisdicción contencioso administrativa, no existe señalado un trámite para exigir la rendición de cuentas, y que este procedimiento sólo opera en materia ordinaria, por tal razón las acciones encaminadas a obtener la rendición provocada de cuentas, necesariamente debieron iniciarse ante los jueces civiles»[20] (negrilla agregada).

20. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-981 de 2002 precisó que el objeto de este proceso es «que todo aquel que conforme a la ley, esté obligado a rendir cuentas de su administración lo haga, si voluntariamente no ha procedido a hacerlo»[21]. Para esta corporación, tal obligación, por regla general, se deriva de la facultad de «gestionar actividades o negocios por otro», es decir, «los sujetos obligados a rendir cuentas lo están porque previamente ha habido un acto jurídico (contrato, mandamiento judicial, disposición legal) que los obliga a gestionar negocios o actividades por otra persona»[22].

21. En otra ocasión, al pronunciarse en sede de revisión sobre un proceso de rendición provocada de cuentas promovido por el Distrito Capital, a través de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, esta Corte en sentencia T-686 de 2017 afirmó que «respecto del proceso de rendición provocada de cuentas instaurado en contra de las entidades del Estado, la jurisprudencia de las altas cortes ha sido consistente en precisar que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en tanto no se persiga controvertir un acto emitido en ejercicio de la función administrativa».

22. En el marco legal, el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero

    regula los aspectos relativos a los procesos de administración de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (parte demandada en esta oportunidad). En el referido precepto, se indica que los actos del liquidador designado en este tipo de procesos pueden ser de dos naturalezas, por una parte, administrativos, los cuales comprenden «las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos», susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Por otra parte, los actos de gestión, que se refieren «a las controversias o litigios que se originen en hechos o actos de gestión del liquidador o en los contratos que celebre» y según el citado artículo 295, deben ser conocidos por la «jurisdicción ordinaria mediante el procedimiento que en cada caso corresponda, según la naturaleza del litigio».

23. Al respecto, en sentencia proferida el 14 de diciembre de 2009 dentro del proceso con radicado No. 2003-00708-01, el Consejo de Estado señaló que no todos los actos del agente liquidador tienen carácter de acto administrativo, pues también emite actos de gestión referentes al cumplimiento de sus facultades y deberes (como la rendición de cuentas). Al respecto indicó:

    En lo atinente a la regulación del trámite de un proceso de liquidación forzosa o administrativa, surge la distinción de tres (3) clases de actos que puede producir el Liquidador, cuales son, los actos administrativos, los de trámite y los de gestión. Dicho de otra forma, no todos los actos del agente liquidador tienen carácter de acto administrativo y por ende no todos son susceptibles de control por esta jurisdicción. Así se infiere de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 295, del Estatuto Financiero

    .

    Se ha de tener en cuenta que el proceso concursal y de liquidación es un proceso de carácter judicial, y ese carácter lo conserva incluso cuando está a cargo de la Superintendencia respectiva, … así lo ha reiterado esta Sala en diversos pronunciamientos. Ello explica que el Liquidador tenga la condición de auxiliar de la justicia, y no de funcionario administrativo, según el numeral 6 del ya citado artículo 295 del Decreto 663, que a la letra dice: “6. Vinculación. El liquidador y el contralor continuarán siendo auxiliares de la justicia y, por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad en liquidación o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras

    .

    Constituyen actos administrativos, los que resultan de una actuación administrativa que adelante el Liquidador, la cual, siguiendo el artículo 4º del C.C.A. puede darse por el ejercicio del derecho de petición en interés general, por ejercicio del derecho de petición en interés particular, en cumplimiento de un deber legal o de oficio, cuyo conocimiento por la autoridad competente comporte ejercicio de la función administrativa, según lo establece el artículo 1º del dicho Código

    .

    Actos de gestión del Liquidador vienen a ser tanto los unilaterales como los plurilaterales que se rigen por el derecho privado y que usualmente no están relacionados con peticiones de interés particular, sino con el cumplimiento oficioso de sus facultades y deberes para la debida realización o finalización del respectivo proceso, señaladas principalmente en el citado artículo 295, numeral 9, del Estatuto citado, pudiéndose extractar de ellos, a guisa de ilustración, los relativos a la guarda y administración de los bienes en poder de la intervenida, los de formación y guarda de la masa de la liquidación, lo que implica la elaboración y contabilización del inventario de éstos, según el artículo 180 de la Ley 222 de 1995; la contabilización de activos y pasivos de la empresa liquidada; recuperación, celebración de contratos para enajenación o arrendamiento, entrega de los mismos, efectuar pagos, adicionar o modificar el inventario por inclusión o exclusión de bienes de la masa, presentación de cuentas

    (negrilla fuera del texto).

24. Conforme con lo expuesto en precedencia, en la ya citada sentencia T-686 de 2017, esta corporación concluyó que «el liquidador designado en un trámite de intervención administrativa es un particular investido con facultades públicas de manera transitoria, durante la ejecución de la liquidación, por lo que emite actos administrativos relacionados con la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general todas las decisiones relativas a peticiones en interés particular que le corresponde resolver en relación con la liquidación a su cargo; y actos de gestión los cuales se encuentran encaminados a culminar el proceso liquidatorio, pues son proferidos en cumplimiento oficioso de sus facultades y deberes previstos para ese fin».

25. Adicionalmente, esta corporación en el auto 675 de 2022 reiteró la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer de los procesos de rendición provocada de cuentas. Así, aun cuando en ese caso se refirió específicamente a un proceso de rendición de cuentas en contra de los depositarios provisionales del FRISCO[23], resulta un antecedente constitucional importante para reiterar que el conocimiento de este tipo de controversias judiciales le corresponde a la jurisdicción ordinaria. A saber:

26. En esa oportunidad, la Corte conoció un conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 45 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 24 Civil del Circuito de la misma ciudad, ambas autoridades alegaban no ser competentes para conocer de una «demanda en proceso verbal de rendición provocada de cuentas» promovida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. en contra de un depositario provisional de unos bienes inmuebles designado por la Dirección Nacional de Estupefacientes, cuya pretensión era que el depositario provisional rindiera un informe contable y de gestión al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO).

27. Luego de reiterar las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria, y el alcance y la naturaleza del proceso de rendición provocada de cuentas, la Corte se pronunció sobre la naturaleza jurídica de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S[24] e indicó que, según lo dispone el artículo 2.5.5.6.1 del Decreto 2136 de 2015[25], el depósito provisional es un mecanismo de administración de bienes del FRISCO, en virtud del cual se designa a una persona para que los “administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivos y generadores de empleo”.

28. A su vez, resaltó que el referido decreto prescribe que una de las obligaciones de los depositarios provisionales es la relativa a «[p]resentar la rendición final de cuentas al terminar el depósito provisional y realizar el traslado definitivo de fondos a la cuenta que designe para tales fines el administrador del FRISCO». Así, según lo consagrado en el artículo 2.5.5.3.3.3 ibídem, los depositarios provisionales en cumplimiento de sus funciones se consideran auxiliares judiciales y/o secuestres, responden civil, penal, fiscal y disciplinariamente por los actos u omisiones que cometan en ejercicio de dicha calidad[26].

29. Con base en lo expuesto, en el referido auto 675 de 2022, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: «De acuerdo con el artículo 15 del CGP, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria –en su especialidad civil– el conocimiento del proceso de rendición provocada de cuentas que se formule en contra de los depositarios provisionales del FRISCO, en tanto no se persigue cuestionar un acto proferido en virtud del ejercicio de una función administrativa, sino que se solicita tornar efectiva la obligación de rendir cuentas de su gestión, conforme al esquema de responsabilidad civil de estos auxiliares de la justicia».

30. Finalmente, en auto 779 de 2022, la Corte reiteró la competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer proceso de rendición de cuentas (en este caso espontánea) y estableció como regla de decisión que «La Corte Constitucional determinó que el proceso de rendición espontánea de cuentas derivado de la gestión que debe cumplir el fiduciario en un contrato de fiducia mercantil donde obra como destinataria de pagos una entidad pública, es competencia de la jurisdicción ordinaria civil de acuerdo con los artículos 15 y 380 del Código General del Proceso».

31. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Se cumple el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena y, del otro, el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de la misma ciudad.

32. Asimismo, se acredita el presupuesto objetivo, pues la controversia recae sobre el conocimiento de la demanda de rendición de cuentas provocadas interpuesta por las señoras B.N.V.L. y E.V.L. en contra del Distrito de Cartagena de Indias, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Sociedades y los particulares N.A.S. y O.R.P., en calidad de «Agentes Especiales»

33. Por último, también se cumple con el presupuesto normativo, toda vez que los Juzgados Sexto Administrativo del Circuito y el Séptimo Civil del Circuito de Cartagena manifestaron no ser competentes para conocer del asunto y presentaron argumentos legales para sustentar su posición, en los términos detallados en los numerales 5 al 8 del acápite de antecedentes de esta providencia.

34. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con las siguientes razones:

35. En primer lugar, la demanda presentada por B.N.V.L. y E.V.L. tiene como pretensión, entre otras, que se ordene a las demandadas rendir cuenta de la administración de los bienes intervenidos al urbanizador J.V.L., ya fallecido, en cumplimiento de la medida administrativa proferida por la entonces Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, mediante resolución 1211 de junio de 1975. La citada demanda es titulada como «demanda verbal declarativa de RENDICION (sic) DE CUENTAS PROVOCADAS».

36. En segundo lugar, lo que se pretende con la demanda es obtener información sobre la administración de los bienes que en vida pertenecieron a J.V.L. y que desde el año 1975 han estado intervenidos y en posesión del Estado. En esa medida, las demandantes no cuestionan un acto administrativo en concreto susceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

37. Por último, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 15 y 379 del CGP y lo decantado por la jurisprudencia constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, el conocimiento del presente proceso de rendición provocada de cuentas le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

38. En suma, la Sala Plena considera que le asiste razón al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, en el sentido de que la demanda presentada por B.N.V.L. y E.V.L. en contra del Distrito de Cartagena de Indias y otros, le corresponde tramitarla a la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-1013 al Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cartagena para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

39. Regla de decisión. Acorde con el artículo 15 del CGP, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil el conocimiento de los procesos de rendición provocada de cuentas cuando la pretensión de la demanda se limite a las actividades propias de la responsabilidad civil de los encargados de la gestión o la administración de los bienes intervenidos y no se persiga controvertir un acto emitido en ejercicio de la función administrativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,