Auto nº 1883/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 7 de Diciembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1822 |
Auto 1883/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Expediente: CJU-1822
Conflicto de Jurisdicciones entre el Juzgado Veintinueve Laboral Circuito de Bogotá y Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado ponente: J.E.I.N.
Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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En fecha no especificada, el señor M.Á.H. radicó ante el extinto Instituto del Seguros Sociales (ISS) una solicitud con el fin de que se le reconociera y pagara una pensión de vejez, a la que aducía tener derecho. Conforme a lo anterior y mediante Resolución No. 5564 de 1994, el extinto Instituto del Seguro Social (ISS) reconoció la pensión y ordenó el pago de la misma.[1]
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A su turno, el 5 de diciembre de 2017, el señor M.Á.H. falleció, encontrándose activo el reconocimiento de la pensión reconocida por la Resolución No. 5564 de 1994. Por lo anterior, en la misma fecha del deceso, la señora L.M.T.L. (quien dijo ser su compañera permanente) radicó ante C. una solicitud con el fin de adelantar un trámite de sustitución pensional.[2]
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Recibida la solicitud y adelantados los trámites correspondientes, se expidió la Resolución SUB 98226 del 12 de abril de 2018 por la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES-, en la cual se decidió “reconocer y ordenar el pago de una sustitución pensional con ocasión del fallecimiento del señor M.A.H. , a favor de la señora LUZ MERY TINJACA LÓPEZ en un porcentaje del 100.00%, a partir del 01 de enero de 2018 en una mesada de $781.242,00 con un retroactivo de $,3.001.184, ingresado en nómina en el periodo 201805 pagadero 201806.”[3]
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A su turno, el 14 de junio de 2018, C. recibió el reporte “ÉTICO No. 5V6N9914”, por conducto de la línea de integridad y transparencia, conforme al cual se advertía sobre una posible falsedad en el reconocimiento de la pensión señalada. Teniendo en cuenta lo anterior, la administradora de pensiones inició una investigación de oficio, con el fin de esclarecer si había dicha falsedad en el trámite que dio origen al reconocimiento de la pensión.[4]
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C. cerró la Investigación Administrativa Especial No. 137-19, en la que concluyó, que “la señora LUZ MERY TINJACA LÓPEZ se benefició de una sustitución pensional, incurriendo presuntamente en hechos que configuran fraude para lograr su reconocimiento y posterior lucro patrimonial ilícito.”[5]
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Por lo anterior y mediante Resolución SUB 116273 del 29 de mayo de 2020, C. revocó en todas y cada una de sus partes la Resolución SUB 98226 del 12 de abril de 2018, por la cual se reconocía la sustitución pensional a favor de la señora L.M.T.L..
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A su turno, mediante Resolución SUB 125819 de 10 de junio de 2020, C. ordenó a la señora L.M.T.L. reintegrar las sumas de dinero recibidas a “título de mesadas, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional, con ocasión del reconocimiento de la sustitución pensional por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2018 al 30 de mayo de 2020, asciende a la suma de $ 28.650.226.”
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El 4 de diciembre de 2020, con el fin de cumplir los presupuestos establecidos en la Sentencia SU-182 de 2019,[6] dicha administradora radicó demanda nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora L.M.T.L., con el fin de que fuera el juez de lo contencioso administrativo quien determinara la nulidad de la Resolución SUB 98226 del 12 de abril de 2018.
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La precitada demanda fue repartida a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,[7] el cual, mediante Auto del 17 de agosto de 2021, se declaró con falta de jurisdicción para conocer del proceso. El Tribunal fundamentó su decisión en que “son competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, los conflictos que se causen por la seguridad social de los trabajadores oficiales y aquellos que hacen parte del sector privado; sin importar que sus prestaciones sean administradas por una persona de derecho público. En estos casos, el factor que fija la competencia no es el acto administrativo, sino el vínculo laboral que ostenta el afiliado al momento en que se le reconoce su prestación; verbigracia en el caso de pensiones.”[8] El precitado Auto fue notificado a las partes mediante Estado No. 59 del 19 de agosto de 2021.[9]
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La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. El proceso fue repartido el 29 de noviembre de 2021 al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá,[10] el cual mediante providencia del 17 de enero de 2022 rechazó la demanda y propuso un conflicto negativo de jurisdicciones.[11] Explicó que de la denominación de la acción (acción de lesividad) y sus pretensiones se desprende, que “por su naturaleza solo es de competencia de los jueces administrativos y no de los ordinarios, toda vez que en dicha actuación no se hace un estudio del derecho que contiene el acto administrativo, sino de establecer la viabilidad de su nulidad.”[12] Asimismo agregó, que “esta instancia judicial considera que al estar en discusión la legalidad del acto administrativo, resulta evidente que la competencia para resolver la presente litis es exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tesis que encuentra respaldo en la sentencia SU 182 del 8 de mayo de 2019.”[13]
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En consideración a lo anterior y en aplicación del Acto Legislativo 02 de 2015, el 18 de enero de 2022, el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente digital a esta Corte, para que decidiera sobre el conflicto negativo de jurisdicciones.[14]
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La Sala Plena, en sesión virtual del 15 de julio de 2022, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado el 19 de julio de 2022.[15]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[16] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[17]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[18]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[19]
Existe una controversia pendiente de ser solucionada como lo es decidir acerca de la acción de lesividad interpuesta por C..
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[20]
Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia.
La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011, el asunto no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de los jueces laborales, dado que el beneficiario era un trabajador del sector privado.
Por su parte, la segunda autoridad manifestó que el asunto es una acción de lesividad, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado. Seguidamente, señaló que la revocatoria directa de actos administrativos, contenida en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, establece el procedimiento contencioso cuando el particular, al que se le ha reconocido el derecho, no da su consentimiento para la revocatoria directa. De esa manera, el procedimiento señalado en este artículo establece que el conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, hizo referencia a jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, sobre asuntos similares adelantados en aquella jurisdicción.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, esta Corte dirimirá el conflicto entre la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer acciones en las cuales una entidad pública pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de C. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
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Desde hace varias décadas las entidades públicas están habilitadas por la ley para demandar judicialmente la nulidad de sus propios actos y el restablecimiento del derecho que el mismo hubiere vulnerado. Para tal efecto, de conformidad con la normatividad vigente, la entidad pública puede ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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La Corte ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[21] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[22] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.[23]
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En Auto 316 de 2021,[24] la Sala indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,[25] 454,[26] y 384[27] de 2021, entre otros.
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A su turno, la Corte también ha señalado que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.[28] La supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[29] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad.[30] Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.[31]
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Caso concreto
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La Corte advierte que en el caso bajo análisis se presentó un conflicto de jurisdicciones entre la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, para determinar cuál es la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de una acción de lesividad iniciada por una autoridad pública, en este caso C., con el propósito de que se declarara la nulidad de un acto administrativo propio que reconoció un derecho de sustitución pensional.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto. Lo anterior siguiendo la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social.
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En consecuencia, conocer del medio de control interpuesto por parte de C. en contra del acto administrativo Resolución SUB 98226 del 12 de abril de 2018, mediante la cual reconoció una sustitución pensional a favor de L.M.T.L., es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de competencia y, asimismo, para que proceda a comunicar la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio (acción de lesividad) tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Juzgado Veintinueve Laboral Circuito de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones (C.).
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1822 a la Subsección F Sección de la Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La información no se encuentra en el expediente, no obstante, se extrae del escrito de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “001Demanda.pdf”, pp. 1-6.
[2] Ibidem.
[3] Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “001Demanda.pdf”, p. 3.
[4] Ibidem.
[5] Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “001Demanda.pdf”, p. 6.
[6] Corte Constitucional, Sentencia SU-182 de 2019, “[e]fectos de la revocatoria. La revocatoria directa sólo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho. // Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional (…)”
[7] Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “001Demanda.pdf”, p. 42.
[8] Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “001Demanda.pdf”, p. 44.
[9] Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “001Demanda.pdf”, p. 47.
[10] Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “002ActaReparto.pdf”, p. 1.
[11]Expediente Digital CJU0001822-11001310502920210049600, “004AutoProponeConflictodeCompetencia.pdf”, pp. 1-3.
[12] Ibidem.
[13] Ibidem.
[14]Expediente digital CJU0001822-11001310502920210049600, “03Constancia de Reparto CJU-1822.pdf “, p. 1.
[15]Ibidem.
[16] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[17] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[20] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[21] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[22] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[23] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[24] Expediente CJU-489.
[25] Expediente CJU 838.
[26] Expediente CJU 866.
[27] Expediente CJU-377.
[28] Estas consideraciones se han reiterado en el Auto 840 de 2021 de la Corte Constitucional.
[29] Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[30] Cfr., Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 2016. “La doctrina y la jurisprudencia definen la acción de lesividad, como una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”.
