Auto nº 1887/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022

1. El 1° de marzo de 2018, la empresa Pro-Diagnóstico S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Metrosalud. La demandante pidió al juez librar mandamiento de pago por concepto de las obligaciones contenidas en 13 facturas de venta[1] y sus respectivos intereses corrientes y moratorios. Según sostuvo la ejecutante, dichas facturas derivaron de los servicios de ayuda diagnóstica prestados a la entidad demandada. Afirmó que “si bien se trata de una entidad estatal, lo que se pretende es el pago de las sumas de dinero contenidas en títulos valores, esto es, facturas de venta, que expidió la ejecutante por unos servicios prestados, siendo dicha reclamación de materia puramente civil”[2]. Asimismo, señaló que los títulos valores fueron debidamente aceptados y cumplen los requisitos del artículo 773 del Código de Comercio[3].

2. La demanda fue repartida al Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín. Mediante auto del 23 de marzo de 2018[4], esa autoridad judicial libró mandamiento de pago en contra de la E.S.E. Metrosalud, toda vez que consideró que “la demanda reúne los requisitos de los artículos 82 y 422 del Código General del Proceso. Además, la factura de venta (sic) cumple con lo dispuesto en los artículos 621 y 774 del C. de Comercio”[5].

3. Contra esa decisión, el apoderado de la entidad ejecutada formuló recurso de reposición[6]. Al respecto, argumentó que: (i) la E.S.E. Metrosalud es una entidad del orden municipal, dotada de personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa; (ii) la demandante y demandada suscribieron el contrato No. 3.256 del 2015[7], cuyo objeto consistió en la “Prestación de servicios profesionales especializados en servicios de ayudas diagnósticas y procedimientos de mediana y baja complejidad en la población atendida por la ESE Metrosalud”; (iii) el contrato tuvo dos prórrogas. La primera, mediante Acta No. 1 del 30 del diciembre de 2015[8] y, la segunda, mediante Acta No. 2 del 30 de marzo de 2016[9]; (iv) la entidad demandada advirtió una diferencia tarifaria entre la oferta presentada por la empresa Pro-Diagnóstico S.A. y los valores facturados, los cuales no correspondían a lo pactado en el contrato; y, (v) la cláusula cuarta del contrato suscrito establece la forma de pago en los siguientes términos: “La ESE METROSALUD pagara (sic) al CONTRATISTA por medio de facturas parciales mensuales (mes vencido), previa presentación de la factura y de la certificación suscrita por el supervisor del contrato donde conste que los servicios se han prestado a entera satisfacción de la ESE METROSALUD”[10]. Con base en lo anterior, afirmó que “estamos ante un CONTRATO ESTATAL, que generó un título ejecutivo complejo”[11] y las facturas de venta “a pesar de mencionar en su texto que se asimilan a las letras de cambio, no constituyen títulos valores por cuanto fueron expedidas con ocasión de la prestación de servicios de salud”[12].

4. Mediante auto del 13 de marzo de 2019[13], el Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín resolvió no reponer. Sostuvo que las facturas de venta que sirven de título ejecutivo no pueden ser consideradas como títulos complejos. Ello, en razón a que “no se hace necesaria la existencia de otro documento -contrato estatal-, para deducir las obligaciones que acá se ejecutan, máxime (…) [si] cumple con los requisitos del artículo 422 del C.G.P., y los requisitos especiales del Código de Comercio, no interesando a este juzgado (…) la existencia o no de la prestación del servicio”[14].

   Posteriormente, esa misma autoridad judicial mediante providencia del 18 de febrero de 2020[15], señaló “[e]ncontrándose el proceso al despacho en la presente etapa procesal, se evidencia que este juzgado carece de competencia para conocer de este asunto”. Bajo ese entendido, resolvió “[d]eclararse incompetente para conocer de la presente demanda (…)” y “[e]n consecuencia, se ordena remitir el expediente a los Juzgados Administrativos Orales del Circuito de Medellín (…)”. Lo expuesto, con fundamento en los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Sostuvo que la E.S.E. Metrosalud es una entidad pública descentralizada del orden municipal que se rige por la Ley 100 de 1993, el Decreto 1876 de 1994 y la Ley 1150 de 2007. Indicó que “tratándose de títulos ejecutivos en donde interviene una entidad estatal, el título que sirve de fundamento para la pretensión ejecutiva, es de los denominados títulos complejos, dada su naturaleza de origen y creación”[16]. En ese sentido, concluyó que, de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, “se encuentra prueba idónea de que los mismos son emanados de una relación contractual con la ESE METROSALUD”[17]. En ese orden de ideas, el Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín expuso su la falta de competencia para conocer el asunto. Sin embargo, no se pronunció sobre el auto del 23 de marzo de 2018, mediante el cual, libró el mandamiento de pago.

5. Por reparto la demanda fue asignada al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante auto del 25 de septiembre de 2020[18], esa autoridad judicial resolvió:

   “PRIMERO. Se deniega librar mandamiento de pago por las razones indicadas en la parte motiva.

   SEGUNDO. En su lugar, declárese incompetente para conocer de las pretensiones relativas a la ejecución de las facturas y en su lugar, y por considerar que el asunto debe continuar en conocimiento de la justicia ordinaria y en vista que la misma se declaró incompetente, se dispone remitir el expediente al Honorable Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, órgano competente para dirimir la colisión negativa de competencia entre las distintas jurisdicciones”.

   En concreto, indicó que cuando se pretende ejecutar una obligación ante esa jurisdicción “derivada de facturas -título valor- en asocio con contratos, el o los documentos que contienen tal título donde conste dicha obligación, no puede (n) ser presentado (s) en copia simple”[19]. Así, estimó que en relación con el contrato 3256 de 2015 “no se cumplen los lineamientos trazados para librar mandamiento de pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo 422 del Código General del Proceso y más específicamente con fundamento en los requisitos que ante la justicia administrativa debe cumplirse cuando se pretenda instaurar un ejecutivo contractual,”[20]. En ese entendido, denegó el mandamiento ejecutivo, toda vez que “los documentos de los cuales se busca el cumplimiento de obligaciones, no fue (sic) aportado (sic) en debida forma con la demanda”.

   En relación con la competencia para conocer el asunto expresó que, a pesar de que un título complejo contractual no cumpla los requisitos formales (contrato) y, por tanto, no pueda ser ejecutable ante la jurisdicción contenciosa, “no implica que las facturas por sí misma (sic), pierdan su condición de título valor con relación al derecho literal y autónomo allí incorporado de los cuales puede derivarse la acción cambiaria”[21]. En ese sentido, indicó que “en aras de garantizar el art. 229 Superior y considerando la autonomía de los títulos valores [facturas], lo procedente es que el proceso continúe adelantándose ante la Justicia Civil”. Ello, conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, según el cual “obliga a las autoridades judiciales continuar con el trámite de los expedientes que se encuentran en su despacho, desde la admisión de la demanda y hasta la culminación de los mismos”[22].

6. El 20 de octubre de 2020, la secretaría del Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo mediante correo electrónico remitió el expediente a la oficina de asuntos oficiales de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura [23].

7. Con ocasión de dos solicitudes radicadas por el demandante en el juzgado administrativo a través de las cuales pidió información del estado del trámite y la ubicación del expediente, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Medellín solicitó al Consejo Superior de la Judicatura y a la Corte Constitucional información sobre el expediente con radicado No. 050013333034202000071[24].

8. La Secretaría General de la Corte Constitucional, mediante comunicación del 4 de febrero de 2022, informó a ese despacho que “una vez consultada la base de datos de la Corporación, no se encontraron registros de diligencias donde figure como demandante “PRODIAGNOSTICO S.A.” en contra de “ESE METROSALUD”, así como tampoco el registro con el radicado de la referencia”[25].

9. Por su parte, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de correo electrónico del 11 de febrero 2022, contestó que “una vez revisado el sistema de Gestión judicial Siglo XXI, no se encontraron registros en el proceso de la referencia”. Adicionalmente, aclaró que la dirección de correo electrónico asuntosoficialessaladisciplinaria@consejosuperior.ramajudicial.gov.co, al cual se envió el expediente, no correspondía a esa comisión.

10. En consecuencia, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Medellín, mediante auto del 14 de febrero de 2022[26], remitió el expediente a la Corte Constitucional. Al respecto, precisó que:

    “[A] la fecha no se tiene certeza sobre la radicación del proceso que nos convoca pese a enviarse desde octubre de 2020 a la otrora Sala Disciplinaria del C.S de la J., en vista que no hay registro que dicha Corporación haya remitido a la Sala de Conflictos de la Corte Constitucional, ni se nos informa el trámite adelantado -dado que la misma ya desapareció- y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no tiene atribuida esa competencia, se denota la necesidad de que por Secretaría se remita nuevamente el expediente y esta vez con destino directo a la Corte Constitucional – Sala de Conflictos Jurisdiccionales, para impartir el trámite correspondiente”[27].

11. Finalmente, mediante correo electrónico del 17 de febrero de 2022, la secretaria del Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Medellín envió el expediente a esta Corporación[28].

12. En sesión virtual de 11 de octubre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[29]. El 30 de noviembre siguiente, J.C.C.G. se posesionó como titular en ese cargo, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar este asunto.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[30], con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta[31].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[32]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[33].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[34] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[35].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[36].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[37].

   Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la S.P. deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

   Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

4. Con base en las reglas expuestas, la S.P. encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín). Por otra, una autoridad que conforma la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Medellín).

   (ii) En segundo lugar, la S.P. advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la empresa Pro-Diagnóstico S.A. promovió demanda ejecutiva contra la E.S.E. Metrosalud. Lo expuesto, con el propósito de que el juez libre mandamiento de pago por concepto de las obligaciones contenidas en 13 facturas de venta aceptadas y generadas con ocasión de los servicios de ayuda diagnóstica prestados a la entidad demandada

   (iii) En último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Expuso que las obligaciones contenidas en las facturas que se pretende ejecutar se derivan de un contrato estatal. De otro lado, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Medellín, en primer lugar, denegó el mandamiento ejecutivo en razón a que el contrato 3.256 de 2015, como título compuesto, no cumplía con los requisitos de los artículos 422 del Código General del Proceso y 104.6 de la Ley 1437 de 2011, entonces, fue aportado en copia simple. En segundo lugar, consideró que, conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, el asunto debe continuar su curso en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, toda vez que las facturas de venta tienen una condición de título valor autónomo para su ejecución. Lo expuesto, en virtud de la garantía de acceso a la administración de justicia prevista en el artículo 229 de la Carta Política.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) referirá la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal y (ii) resolverá el caso concreto.

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en materia de controversias enmarcadas en la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal. Reiteración del Auto 403 de 2021[38]

6. En el Auto 403 de 2021[39], esta Corporación conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto del conocimiento de un proceso ejecutivo en el que se pretendía el cobro de unas facturas cambiarias, aceptadas por una E.S.E. y que se originaron en el marco de un contrato de suministro de medicamentos e insumos.

7. En esa oportunidad, la Corte advirtió que se trataba de un proceso ejecutivo derivado del aparente incumplimiento contractual atribuido a la entidad pública en desarrollo del contrato estatal que la vinculaba con la empresa. En este sentido, recordó que, de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”. Así mismo, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 establece que dicha jurisdicción también tiene competencia respecto de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

8. La S.P. explicó que, cuando se trata de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de los demás conflictos derivados del contrato que dio origen a la creación o transferencia del respectivo título valor[40]. En consecuencia, en este evento la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que causó la emisión y/o transferencia del título –por haber ocurrido la circulación de este mediante el endoso–, debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal respecto del nuevo tenedor del título valor. En este evento, corresponderá a la jurisdicción ordinaria la solución de la controversia.

9. En concreto, la Corte estableció la siguiente regla de decisión:

   “En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

10. Con fundamento en las consideraciones previas, la Corte resolverá el presente conflicto negativo de jurisdicciones. En tal sentido, la S.P. constató que:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Trece Civil Municipal de Medellín) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Medellín), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con fundamento en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por la empresa Pro-Diagnóstico S.A.

(iii) En efecto, la mencionada sociedad presentó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Metrosalud, con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero contenidas en 13 facturas de venta. Si bien en el escrito de demanda no se manifiesta expresamente que los títulos valores se derivan de un contrato estatal, con el material obrante en el expediente se pudo constatar que, en efecto, la E.S.E. Metrosalud, como entidad de carácter público[41], descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, incorporó derechos en títulos-valores (facturas de venta), producto de la prestación del servicio de ayudas diagnósticas que eran objeto del contrato No. 3.526 del 6 de octubre de 2015 y sus respectivas prórrogas, celebrado con la empresa Pro-Diagnóstico S.A[42].

En virtud de esa relación contractual, la sociedad comercial, como parte del negocio jurídico suscrito, demandó a la entidad pública para hacer efectivo el pago del derecho incorporado en tales títulos valores. Por lo tanto, es claro que, en el presente caso, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer el asunto por tratarse de controversias derivadas de un contrato estatal. Ello, conforme lo dispuesto en los artículos 104.2 y 104.6 de la Ley 1437 de 2011.

Adicionalmente, esta corporación en la Sentencia C-388 de 1996[43], sostuvo que, al expedir la Ley 80 de 1993, el legislador reunió “en una sola categoría los contratos de todo orden en los que intervenga una entidad del Estado, creando los que denominó contratos estatales”. Entre las consideraciones de esa sentencia, la Corte puso de presente que, por ejemplo, los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales eran “una clase de los [procesos] contenciosos[,] pues participan de las características propias de éstos”. En ese mismo sentido, la Sentencia SU-242 de 2015[44], la Corte concluyó que “el régimen sustancial aplicable a los mismos, no hace mutar su condición de contrato público”.

Regla de Decisión. Cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos valores en el marco de sus relaciones contractuales y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,