Auto nº 1888/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022

1. El señor V.A.T.E. era soldado regular del Ejército Nacional. Como consecuencia de un enfrentamiento con grupos al margen de la ley, se le dictaminó una pérdida capacidad laboral superior al 50%, por lo que, mediante Resolución 1050 del 25 de enero de 2012, el Ministerio de Defensa le reconoció la pensión de invalidez[1].

2. El 5 de enero de 2014, el señor Torres Estrada falleció. Mediante la Resolución 5788 del 25 de noviembre de 2014, el Ministerio de Defensa reconoció la sustitución pensional a su compañera permanente, la señora S.V.O.C. y a su hijo S.T.O.[2].

3. Mientras el pago de la mesada pensional y el correspondiente retroactivo aún estaban pendientes, el 29 de enero de 2015 la señora S.V.O.C. falleció. Por esta razón, la señora A.T.T.G., quien es la tía abuela del menor de edad, se hizo cargo de S.T.O. y fue designada como su guardadora dativa mediante sentencia proferida el 28 de julio de 2015 por el Juzgado Primero de Familia de Cali[3].

4. En consideración al fallecimiento de la señora S.V.O.C., por medio de la Resolución 4219 del 15 de septiembre de 2015, el Ministerio de Defensa reconoció el 100% de la sustitución pensional al menor de edad y ordenó su pago. Sin embargo, solo efectuó un pago correspondiente a la mesada pensional de junio de 2016[4].

5. En consecuencia, el 18 de enero de 2016 la señora A.T.T.G. solicitó al Ministerio de Defensa el pago de las demás mesadas pensionales. El 18 de marzo de la misma anualidad, la entidad le informó que se adelantarían las gestiones correspondientes ante la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar el pago.

6. Posteriormente, mediante escrito del 26 de julio de 2016, el Ministerio de Defensa le informó a la demandante que los dineros adeudados se encontraban pendientes por “pagos Masivos” y que debía acercarse a la Tesorería Principal de la referida entidad[5]. En consecuencia, el 31 de agosto de 2016, la señora A.T.T.G. acudió al lugar solicitado y presentó una petición en la que nuevamente pidió el pago de las mesadas pensionales adeudadas. No obstante, no recibió ninguna respuesta por parte de la entidad.

7. En vista de que la entidad continúo sin efectuar el pago, la accionante solicitó una audiencia de conciliación, la cual se llevó a cabo el 7 de septiembre de 2020. No obstante, el Ministerio de Defensa se negó a conciliar[6].

8. Por lo anterior, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora A.T.T.G., en calidad de guardadora del niño S.T.O., demandó al Ministerio de Defensa con la finalidad de que se declare la nulidad del acto negativo ficto, mediante el cual se negó el pago de la pensión reconocida en favor del menor de edad a través de la Resolución 4219 del 15 de septiembre de 2015. Adicionalmente, como medida de restablecimiento, solicitó que se ordene a la entidad pagar el valor de las mesadas pensionales atrasadas, correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero de 2014 al 31 de mayo de 2016[7].

9. Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán. A través de Auto del 22 de noviembre de 2021[8], este despacho resolvió declarar la falta de jurisdicción y remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En particular, el juez indicó que las pretensiones de la demanda se encuentran enfocadas en el pago de mesadas pensionales ya reconocidas. En esa medida, consideró que el medio de control correspondiente no es el de nulidad y restablecimiento de derecho sino un proceso ejecutivo.

10. Por lo anterior, indicó que conforme a lo dispuesto en los artículos 75 de la Ley 80 de 1993[9] y el 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[10], las ejecuciones de los actos administrativos no corresponden a esa jurisdicción sino a la ordinaria laboral, según lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 2° de la Ley 712 de 2001[11].

11. El expediente fue repartido al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán[12]. Mediante auto del 2 de febrero de 2022[13], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. A su juicio, no existe un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible y, a pesar de que se trata de un asunto de seguridad social, la pensión cuyo pago se reclama es administrada por una persona de derecho público que es el Ministerio de Defensa.

12. A través de correo electrónico del 21 de febrero de 2022, la secretaría del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán remitió el expediente a la Corte Constitucional[14].

13. En sesión virtual del 29 de julio de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al despacho del Magistrado sustanciador[15]. El 2 de agosto siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.

14. El 30 de noviembre de 2022, el M.J.C.C.G. se posesionó en el cargo que hasta ahora desempeñaba el Magistrado H.C.C., con efectos a partir de 1º de diciembre del presente año.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[16], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[17].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[19].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[20] precisó que se requiere cumplir tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[23].

   Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:

   El presente asunto cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán). Por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán).

   (ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora A.T.T.G., en calidad de guardadora del niño S.T.O., demandó al Ministerio de Defensa con la finalidad de que se declare la nulidad del acto negativo ficto, mediante el cual se negó el pago de la pensión reconocida en favor del menor de edad a través de la Resolución 4219 del 15 de septiembre de 2015.

   (iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán[24] indicó que las pretensiones de la demanda se encuentran enfocadas en el pago de mesadas pensionales ya reconocidas, y en esa medida el medio de control correspondiente no es el de nulidad y restablecimiento de derecho, sino un proceso ejecutivo. Por lo anterior, afirmó que conforme a lo dispuesto en los artículos 75 de la Ley 80 de 1993[25] y 297 del CPACA[26], las ejecuciones de los actos administrativos no corresponden a esa jurisdicción sino a la ordinaria laboral, según lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[27].

   De otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán[28] señaló que, si bien dicha jurisdicción tiene competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados del sistema de seguridad social que no correspondan a otra autoridad, de los hechos del caso no se deriva que exista un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible en los términos de los artículos 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 422 del Código General del Proceso, para librar orden de pago. Por consiguiente, afirmó que el conocimiento del caso corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, en la medida en que no existe ningún título para iniciar un proceso ejecutivo y se trata de un asunto de seguridad social administrado por una persona de derecho público, como lo es el Ministerio de Defensa.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) se reiterará la regla sobre la falta de competencia del juez del conflicto para interpretar las pretensiones de la demanda; (ii) se analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho para el reconocimiento de prestaciones sociales de miembros de la Fuerza Pública y (iii) se resolverá el caso concreto.

   Falta de competencia del juez del conflicto para interpretar las pretensiones de la demanda

6. De conformidad con lo establecido por la Sala Plena de esta Corte en los Autos 107[29] y 626 de 2022[30], no es competencia del juez que resuelve el conflicto referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la demanda, ni determinar si estas pueden ser tramitadas en un mismo proceso. En efecto, si advierte que una demanda contiene pretensiones de diferente naturaleza, se debe atribuir la competencia para conocer el asunto al juez a quien corresponda la pretensión principal, quien tendrá la competencia para decidir sobre la admisibilidad de las pretensiones y pronunciarse de fondo sobre las mismas.

7. En particular, en el Auto 626 de 2022 este Tribunal indicó:

   “Cabe destacar que esta corporación al resolver conflictos entre jurisdicciones en los que ha advertido la acumulación de pretensiones de distintas jurisdicciones ha precisado que, “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí (…) si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones”.

8. Con fundamento en lo expuesto, se advierte que la asignación de competencia se debe fundamentar en el contenido de la pretensión principal de la demanda y no en su interpretación. En este sentido, el juez que resuelve el conflicto se limita a establecer la jurisdicción a la cual le corresponde conocer la pretensión principal. En consecuencia, su determinación no debe fundamentarse en juicios de valor o de procedencia sobre la vía judicial escogida por el demandante, ni muchos menos, cambiar la naturaleza de la demanda[31], pues ese análisis se encuentra dentro del ámbito de conocimiento de lo que debe resolver el juez competente de fallar el fondo del asunto.

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho para el reconocimiento de prestaciones sociales de miembros de la Fuerza Pública

9. La cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra establecida en el artículo 104 del CPACA. Este dispone que dicha jurisdicción conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

10. En esa misma línea, el artículo 138 del CPACA establece que “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.

11. Asimismo, se considera necesario precisar que el ordenamiento jurídico reconoce la existencia de actos administrativos expresos y fictos (o presuntos). Estos últimos se configuran cuando se agota el plazo que tiene la administración para dar una respuesta a un requerimiento de carácter general o individual, sin que esta se produzca. La regla general es que el requerimiento se entiende negado, lo que se conoce como silencio administrativo negativo, el cual constituye una ficción jurídica para que se genere un acto administrativo que pueda ser recurrido ante las autoridades administrativas u objeto de control por el poder judicial[32].

12. En relación con lo anterior, el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor de los soldados regulares está a cargo de una entidad pública, esto es, el Ministerio de Defensa Nacional. Así lo dispone el artículo 2º del Decreto 1157 del 2014:

    “Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, S., Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, S., miembros del Nivel Ejecutivo, A. y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso (…)” (Negrilla fuera del texto original).

13. Ahora bien, a partir de su jurisprudencia, el Consejo de Estado ha reconocido que los asuntos relacionados con el régimen de seguridad social de los miembros de la Fuerza Pública (Militares y Policías), corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa y ha asumido el conocimiento de casos sobre el reconocimiento de prestaciones sociales de miembros de la Fuerza Pública[33]. Por ejemplo, en sentencia del 31 de mayo de 2018, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado reconoció la pensión de sobreviviente a la madre de un soldado regular, quien murió durante un enfrentamiento armado mientras se encontraba prestando el servicio militar[34].

14. Conforme a lo expuesto, a partir de una lectura sistemática de los artículos 104 y 138 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Sala Plena considera que los asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de miembros de la Fuerza Pública son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, en la medida en que dicha actuación: (i) se manifiesta en actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; (ii) involucra el ejercicio de una función administrativa asignada a una entidad pública, esto es, el Ministerio de Defensa.

15. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:

16. Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativa (Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en el fundamento jurídico 4 de esta providencia.

17. A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora A.T.T.G. demandó al Ministerio de Defensa con la pretensión principal de que se declare la nulidad del acto ficto que negó el pago de la sustitución pensional reconocida en favor del niño S.T.O.. Adicionalmente, como medida de restablecimiento, solicitó que se ordene a la entidad pagar el valor de las mesadas pensionales atrasadas, correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero de 2014 al 31 de mayo de 2016.

18. A partir de lo anterior, se evidencia que la pretensión principal corresponde a la solicitud de nulidad de un acto ficto por medio del cual se negó el pago de la referida sustitución pensional.

19. En consecuencia, la Sala resolverá el asunto con base en la pretensión principal de la demanda, es decir, determinar el juez competente para resolver la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto ficto, y no como un proceso ejecutivo, tal y como lo consideraron los jueces que propusieron el conflicto. Lo anterior, teniendo en cuenta que la demanda invocó expresamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no hace ninguna referencia a un proceso ejecutivo. En efecto, solicita el pago de los saldos presuntamente adeudados como medida de restablecimiento y no como un argumento para que se libre mandamiento de pago con fundamento en un título ejecutivo.

20. Además, se evidencia que se cumplen los supuestos previstos en los artículos 104 y 138 del CPACA para que este asunto sea conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque la accionante presentó una demanda contra (i) un acto administrativo ficto; (ii) proferido por una entidad pública, el Ministerio de Defensa; (iii) por medio del cual negó el pago de la sustitución pensional que le fue previamente reconocida al niño S.T.O. a través de la Resolución 4219 del 15 de septiembre de 2015. Dicha sustitución fue originada a partir de la pensión de invalidez que la entidad demandada le reconoció al padre del menor de edad, quien padeció una pérdida de capacidad laboral superior al 50% durante un enfrentamiento armado con grupos ilegales ocurrido cuando prestó su servicio militar obligatorio y ostentaba la calidad de soldado regular.

21. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por la señora A.T.T.G. en contra del Ministerio de Defensa Nacional. Por lo tanto, los hechos sobre los que versa el proceso que dio origen al conflicto de jurisdicciones estudiado son de competencia del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán. En consecuencia, la Sala Plena ordenará que el expediente se remita a esta jurisdicción.

22. Regla de Decisión. Las demandas contra actos administrativos fictos o presuntos, relacionados con el reconocimiento de prestaciones sociales de miembros de la Fuerza Pública, son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,