Auto nº 1891/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022

1. El señor R.A.V.F. se desempeñó como magistrado de la Sala Disciplinaria -Seccional de Bogotá- del Consejo Superior de la Judicatura entre el mes de mayo de 2004 y el 7 de febrero de 2016. Durante el ejercicio de su cargo, el Consejo Superior de la Judicatura formuló pliego de cargos en su contra mediante auto del 7 de diciembre de 2005, por la presunta comisión de una falta disciplinaria. Finalmente, la mencionada corporación judicial, en sentencia del 9 de abril de 2008, declaró probadas las faltas investigadas y resolvió sancionarlo con suspensión del cargo por el término de 12 meses. Esta decisión cobró ejecutoria el 11 de septiembre de 2008[1].

2. En contra de la anterior determinación, el señor V.F. presentó una acción de tutela, la cual fue revisada por la Corte Constitucional. En la Sentencia T-345 de 2014[2], esta Corporación ordenó dejar sin efectos el fallo disciplinario. En esa medida, a través de decisión del 4 de septiembre de 2014, el Consejo Superior de la Judicatura cumplió con la orden proferida y, en consecuencia, dispuso el archivo definitivo de la investigación[3].

3. En razón de lo anterior, mediante la Resolución No. 7228 del 31 de octubre de 2016, el Director Ejecutivo de Administración Judicial reconoció y pagó los salarios y demás prestaciones adeudadas al demandante. Con posterioridad, expidió la Resolución No. 7650 del 17 de noviembre de 2016, por medio de la cual aclaró y corrigió la decisión anterior[4].

4. Sin embargo, el señor V.F. pone de manifiesto que le fueron pagados parcialmente los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir durante el año de suspensión. En concreto, aduce que “la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconoció, liquidó y pagó parcialmente los salarios y prestaciones sociales y guardó silencio respecto de la indexación que mes a mes debía reconocer, liquidar y pagar junto con los intereses moratorios a que legalmente estaba obligada a pagar”[5]. Por tal motivo, decidió entablar una “demanda ejecutiva” en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En ella, solicitó expresamente que dicha entidad “ejecutara” la suma de $70.738.189, más los intereses causados por concepto de diferencias sobre salarios, prestaciones sociales, cesantías e indexación sobre el valor neto a pagar en el año 2016, el cual ascendía a $256.432.187, de los cuales solo fueron cancelados $185.693.998[6].

5. Para respaldar su pretensión, anexó como documentos que integran el título ejecutivo complejo, los siguientes: (i) copia de las Resoluciones Nos. 7228 del 31 de octubre y 7650 del 17 de noviembre de 2021, expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia; (ii) copia del documento emitido por el Fondo de Pensiones Voluntarias Porvenir S.A., en el que consta que el ejecutante consignó las sumas adeudadas el 9 de diciembre de 2016; (iii) copia de la Sentencia T-345 de 2014 dictada por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional; (iv) copia de la sentencia del 4 de septiembre de 2014 proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual la entidad archivó la investigación disciplinaria en contra del actor; (v) copias de las peticiones que radicó ante la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia en las que reclamó el pago integral de su salario correspondiente al período en el que estuvo suspendido de su cargo; y, (vi) el “cálculo del valor de la indexación e intereses causados y aún no pagados”[7].

6. Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta y Siete Civil del Circuito de Bogotá. No obstante, en Auto del 6 de octubre de 2020, esta autoridad judicial rechazó su competencia para conocer del asunto, sobre la base de considerar que, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción contencioso administrativa es la que conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”[8]. De esta manera, comoquiera que el demandante busca el pago de sumas adeudadas que fueron reconocidas en el fallo del 4 de septiembre de 2014 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado dispuso remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá[9].

7. El expediente fue repartido, entonces, al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 29 de enero de 2021[10], rechazó su competencia para conocer del asunto. En líneas generales, recordó que el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social asigna a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la ejecución de obligaciones emanadas de una relación laboral. Asimismo, citó varias providencias del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado en las que tales corporaciones admitieron que, si la controversia no giraba en torno a la legalidad sino frente al cumplimiento de actos administrativos en los que se reconocían acreencias laborales, el asunto debía ser de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[11].

   Con base en lo anterior, afirmó que la controversia debía ser de conocimiento de los jueces laborales del circuito, toda vez que el demandante presentó como títulos ejecutivos los actos administrativos expedidos por el Director Ejecutivo de Administración Judicial en los que liquidó y reconoció los salarios dejados de percibir durante el tiempo en el que el actor estuvo suspendido de sus funciones, “sin que dicho reconocimiento fuera consecuencia de un estudio u orden emanada de la sentencia dictada por el Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria el 4 de septiembre de 2014”[12].

8. El asunto fue remitido al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, que, por medio de Auto del 15 de febrero de 2022, consideró que no era competente para conocer de la demanda. Explicó que, conforme al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Asimismo, su artículo 155 prevé que los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, así como de todos los demás conflictos de carácter contencioso administrativo que involucren entidades del orden municipal o distrital o particulares que cumplan funciones administrativas, para los cuales no exista regla especial de competencia[13].

   También, recordó que en el Auto 492 de 2021, la Corte Constitucional determinó que le “corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Y también lo es que la jurisdicción contenciosa es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas”[14].

   En virtud de lo anterior, concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer del proceso ejecutivo, pues los derechos laborales del actor emanaban de un acto administrativo en el que una entidad pública del orden nacional reconoció acreencias laborales a su favor, como magistrado de la Rama Judicial[15]. En ese orden de ideas, se abstuvo de conocer la acción interpuesta y remitió el expediente a la Corte Constitucional.

9. En correo electrónico del 11 de marzo de 2021, la secretaría del Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[16]. En sesión virtual llevada a cabo el 1 de noviembre de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al magistrado (E) H.C.C.[17]. El 3 de noviembre siguiente, fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-. Dado que el 30 de noviembre de 2022 el doctor J.C.C.G. se posesionó como magistrado de la Corte Constitucional, le correspondió sustanciar este asunto.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[18].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[19]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[20].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[21] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22]

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[24].

   Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

   En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones

4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción, por las siguientes razones:

   (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre tres autoridades judiciales que negaron su competencia para adelantar el asunto en momentos procesales diferentes. Estas son el Juzgado Cuarenta y Siete Civil del Circuito de Bogotá, que afirmó la competencia del juez administrativo para la resolución del asunto; el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Bogotá, que rechazó su competencia y lo remitió a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral; y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de la misma ciudad, que estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la autoridad competente.

   (ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, el señor R.A.V.F. promovió una demanda ejecutiva en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el propósito de que la entidad pague la diferencia resultante de los salarios, prestaciones sociales e indexación dejados de cancelar mientras estuvo suspendido del cargo que ocupaba como magistrado de la Sala Disciplinaria Seccional de Bogotá, reconocidos en un título ejecutivo complejo.

   (iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que todas las autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. El Juzgado Cuarenta y Siete Civil del Circuito de Bogotá argumentó que, conforme al artículo 104.6 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa debía conocer del asunto expuesto, en tanto el demandante busca el pago de sumas adeudadas que fueron reconocidas en el fallo del 4 de septiembre de 2014 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura. Posteriormente, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá respaldó su falta de jurisdicción en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y en algunas providencias del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado, según las cuales, la jurisdicción ordinaria es competente para conocer de controversias que giran en torno al cumplimiento de actos administrativos en los que se reconocen acreencias laborales. Finalmente, el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que el conocimiento de la demanda debía estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo previsto en el artículo 104 del CPACA. Ello, teniendo en cuenta que aquella jurisdicción conoce de los conflictos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y, en el presente caso, los derechos laborales del demandante emanan de un acto administrativo en el que una entidad pública reconoció acreencias laborales a su favor.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarenta y Siete Civil del Circuito, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito, todos de la ciudad de Bogotá. Con tal propósito, hará referencia a (i) la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas en títulos complejos y (ii) resolverá el caso concreto.

   La jurisdicción competente para asumir el conocimiento de asuntos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas en títulos ejecutivos que no se enmarquen en las hipótesis señaladas en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Extensión de los Autos 613 y 673 de 2021

6. En el Auto 613 de 2021[25], la Sala Plena de la Corte Constitucional expuso que, a partir de una interpretación conjunta de los artículos 104, numeral 6°[26], 297[27], 298[28] y 299[29] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume el conocimiento de procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales. En ese sentido, para la Corte Constitucional, la Ley 1437 de 2011 “no incluye dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos ejecutivos laborales derivados de actos administrativos que contengan acreencias laborales reconocidas”. Así, aun cuando los actos administrativos puedan ser considerados como títulos ejecutivos, cuando contienen acreencias laborales, ello no conlleva la posibilidad de que los mismos sean ejecutados ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

7. De igual modo, mediante el Auto 673 de 2021, la Corte reiteró la decisión anteriormente mencionada y aclaró que la jurisdicción ordinaria, igualmente, conoce de los títulos ejecutivos complejos que contengan varios documentos, como en aquel caso lo fueron varias resoluciones, conceptos médicos, comunicaciones y extractos bancarios. Lo anterior, conforme a los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en relación con el artículo 100 de la misma codificación.

8. Por lo tanto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los procesos ejecutivos en los que se pretenda ejecutar obligaciones de origen laboral o de la seguridad social, incluso si derivan de títulos ejecutivos compuestos, que no se enmarquen en los escenarios señalados en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponden a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

9. Con fundamento en las consideraciones previas, se resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Siete Civil del Circuito, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:

   (i) Se generó un conflicto negativo entre dos autoridades de la jurisdicción ordinaria (Juzgados Cuarenta y Siete Civil y Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la contencioso-administrativa (Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos de esta providencia.

   (ii) La demanda ejecutiva que suscitó la controversia fue promovida por el señor R.R.A.V.F. en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el propósito de que la entidad pague la indexación e intereses moratorios a los que legalmente estaba obligada a pagar mientras estuvo suspendido del cargo de magistrado de la Sala Disciplinaria Seccional de Bogotá.

   (iii) Con fundamento en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en favor del Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ejecutiva presentada en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme pasa a explicarse.

10. En primer lugar, la controversia planteada versa sobre la ejecución de una obligación. Para el actor, aquella se encuentra en un título ejecutivo complejo que se compone de las Resoluciones Nos. 7228 del 31 de octubre y 7650 del 17 de noviembre de 2021, expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia; copia del documento emitido por el Fondo de Pensiones Voluntarias Porvenir S.A., en el que consta que el ejecutante consignó las sumas adeudadas el 9 de diciembre de 2016; las sentencias T-345 de 2014 dictada por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, y del 4 de septiembre de 2014 proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, entre otros. Por consiguiente, el título ejecutivo presentado no se enmarca dentro de los previstos como ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el artículo 104 del CPACA, contrario a lo argumentado por el Juzgado Cuarenta y Siete Civil del Circuito de Bogotá, dado que ningún título referido por el demandante deriva de condenas impuestas a la administración por los jueces de esa jurisdicción, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales.

    Adicionalmente, aunque las resoluciones se expidieron como consecuencia de los fallos emitidos por la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, estas entidades no condenaron a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En la Sentencia T-345 de 2014, la Corte se pronunció sobre la presunta configuración de un defecto procedimental absoluto que afectó las garantías constitucionales del demandante al ser sancionado por el Consejo Superior de la Judicatura. La Sala Sexta de Revisión encontró probada la violación de sus derechos a la defensa y al acceso a la justicia. En consecuencia, dejó sin efectos el fallo disciplinario proferido el 9 de abril de 2008 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y le ordenó a aquella entidad proferir una nueva sentencia con pleno reconocimiento del derecho del actor al debido proceso, a la defensa, al acceso a la justicia y a la igualdad. Por su parte, en la providencia del 4 de septiembre de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura decidió dar por terminado el procedimiento disciplinario en contra del demandante[30]. Así, ninguna de estas providencias condenó a la administración a realizar algún pago en favor del actor.

11. En segundo lugar, el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá argumenta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, pues está relacionado con la relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Sin embargo, este hecho no incide para efectos de determinar la competencia en el presente caso, toda vez que nada se discute con respecto al referido vínculo laboral, sino que se reclama exclusivamente el pago de unas acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, y sobre los que no existe controversia de validez. En consecuencia, en la medida en que lo que se persigue es que el juez libre un mandamiento consistente en la ejecución de un hecho, no es pertinente analizar si el actor se desempeñaba como empleado público o trabajador oficial, pues lo relevante es el cumplimiento de la obligación.

12. Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula general de competencia derivada de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100[31] del Código Procesal del Trabajo. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y comunicar la presente decisión a los interesados.

    Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas en títulos ejecutivos que no se enmarquen en las hipótesis señaladas en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,