Auto nº 1901/22 de Corte Constitucional, 7 de Diciembre de 2022
| Número de sentencia | 1901/22 |
| Fecha | 07 Diciembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-2130 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1901/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-2130
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., siete (07) de diciembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 18 de diciembre de 2019, la Gobernación de Bolívar acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010 emitida por la misma gobernación, así como de las resoluciones que la modificaron y corrigieron[1], en el sentido de reconocer a A.E.C.C. y otros[2] un reajuste pensional. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a los beneficiarios de las resoluciones demandadas “restituir al Departamento de Bolívar las sumas que (…) ha cancelado erróneamente”[3].
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El conocimiento del proceso fue asignado, por reparto, al Tribunal Administrativo de Bolívar. Mediante providencia de 20 de febrero de 2020, el tribunal declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito de Cartagena. Indicó que, en concordancia con el artículo 104.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos donde alguna de las partes sea un servidor público vinculado con el Estado a través de una relación legal y reglamentaria, así como la seguridad social de los mismos. Puesto de presente lo anterior, consideró que “como quiera que la parte demandada en el presente asunto, corresponde a un grupo de pensionados que estuvieron vinculados de la Industria Licorera de Bolívar, los cual (sic) era una empresa industrial y comercial del Estado del orden Departamental, entidad que por ley vinculaba a sus trabajadores a través de un contrato de trabajo, por lo cual los mismo (sic) son trabajadores oficiales”[4].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena, el cual, mediante auto de 24 de enero de 2022[5], declaró su falta de competencia para conocer la demanda y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Citó la sentencia 01597 de 2017 del Consejo de Estado, de la cual concluyó que “el Consejo de Estado manifiesta que cuando el órgano administrativo pretenda por la nulidad de su propio acto, el mecanismo ideal resulta ser la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la acción de lesividad”[6]. Igualmente, citó in extenso las consideraciones y la regla de decisión del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional.
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Mediante oficio del 7 marzo de 2022, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[7].
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En sesión de 19 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[8].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Gobernación de Bolívar en contra de sus propias resoluciones, en las que se reconoció un reajuste pensional[9]. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010, y otras, presentada por la Gobernación de Bolívar configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, ya que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Tribunal Administrativo de Bolívar, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Cuarto Laboral del circuito de Cartagena, que integra la jurisdicción ordinaria[15].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010 y otras, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[19]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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El referido auto estableció la siguiente regla de la decisión: “[C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Gobernación del Bolívar en contra de la Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010 y otras debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, la Gobernación solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010 y otras que ella misma emitió, mediante las cuales se reconocieron reajustes a varias pensiones y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar los reintegros erróneamente pagados a favor de los pensionados. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Bolívar y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2130 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Bolívar es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Gobernación de Bolívar en contra de la Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010 y otras.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2130 al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cartagena.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En concreto, se solicitó la nulidad de los artículos 1, 2, 3, y 4 de las siguientes resoluciones, todas emitidas por la Gobernación de Bolívar: (i) 931 de 1 de agosto de 2011; (ii) 1018 del 16 de agosto de 2011; (iii) 587 del 31 de mayo de 2011; (iv) 389 del 26 de abril de 2011; (v) 1000 del 10 de agosto de 2011; (vi) 1209 del 15 de septiembre de 2011; (vii) 593 del 31 de mayo de 2011; (viii) 303 del 6 de abril de 2011; (ix) 592 de 201; (x) 390 del 26 de abril de 2011 y, por último, (xi) 1197 de 12 de septiembre de 2011.
[2] B.C.P. de Sierra, A.G.E.C., C.V. de G., R.G.C., R.V.R., V.G.M., P.P.C., M.A.O.E., L.A. de Castro y D.J.D.V..
[3] Expediente digital. 02DemandayAnexos.pdf p. 6.
[4] Ib. p. 304.
[5] Expediente Digital. 03_20211203_AutoPromueveConflicto.R..2021-291.pdf. p. 2
[6] Ib. p. 4.
[7] Expediente digital. 05_20220307_OficioRemiteConflicto.R.. 2021-291 (1).pdf.
[8] Expediente digital. 03Constrancia de Reparto.pdf. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 21 de octubre de 2022.
[9][9] Resolución 1140 del 14 de diciembre de 2010, y otras.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Id.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
