Auto nº 1923/22 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2022

1. El Auto 811 de 2021 analizó la garantía del principio de igualdad y no discriminación de dicha población en el acceso a los programas sociales y a las medidas de reactivación económica, adoptadas en el marco de la pandemia. Entre otros aspectos, evaluó la continuidad de la entrega de ayuda humanitaria a comunidades que afrontan restricciones a la movilidad y difíciles condiciones de seguridad.

2. En consecuencia, la Corte impartió órdenes a diferentes entidades del Gobierno Nacional para regular el procedimiento para responder de manera integral a las situaciones de confinamiento (órdenes quinta a séptima).

3. En cumplimiento del auto 811 de 2021, el Director de la Unidad para las Víctimas, en calidad de coordinador del Sistema Nacional para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), y la Directora del Departamento Nacional de Planeación presentaron dos informes, el 20 de enero y el 2 de junio de 2022.

4. En el marco del proceso de valoración de la información gubernamental, esta Sala Especial evidenció que la información no permitía acreditar el cumplimiento de las órdenes emitidas, aun cuando el Gobierno Nacional presentó un cronograma de acción.

5. En consecuencia, el auto 1080 de 2022 requirió a los Ministros del Interior y de Defensa Nacional y a los directores del Departamento para la Prosperidad Social y de la Unidad para las Víctimas. Puntualmente, solicitó que –de manera conjunta– presentarán un informe a través del cual acreditarán el cumplimiento de las órdenes quinta a séptima del auto 811 de 2021.

6. El 24 de agosto del año en curso, la directora de la Unidad para las Víctimas solicitó a esta Sala Especial, prorrogar por dos (02) meses el termino dispuesto para presentar el informe gubernamental requerido. Esto, motivado en el cambio del mandato presidencial. Conforme a ello, la Unidad precisó que el Gobierno Nacional avanza en la formulación del acto administrativo que reglamentará la ruta de atención a la población que afronta condiciones de confinamiento.

7. Mediante auto 1307 de 2022, la suscrita Magistrada concedió el término solicitado por la Unidad para las Víctimas.

8. El 24 de octubre del año en curso, la directora general de la Unidad para las Víctimas presentó a esta Sala Especial, un informe en relación con los avances en el cumplimiento de las órdenes quinta, sexta y séptima del auto 811 de 2021[1] y anexó una versión preliminar de la resolución que “contienen la Ruta de atención integral al hecho victimizante de confinamiento” e informó un cronograma con las acciones a ejecutar para la socialización del proyecto de resolución. Finalmente, manifestó que la Unidad para las Víctimas adelanta la caracterización de los hechos de confinamiento del último semestre de 2021 y primer semestre de 2022.

1. El auto 811 de 2021 adoptó un conjunto de medidas para la salvaguarda de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado, especialmente, para asegurar la continuidad de su asistencia y atención en el marco de la emergencia sanitaria declarada para responder a los efectos de la pandemia de la COVID-19. En esta decisión, la Sala advirtió la necesidad de regular y asegurar la respuesta articulada del Estado para atender a las comunidades que afrontan situaciones de confinamiento[2].

2. Teniendo en cuenta que la Unidad para las Víctimas, expuso los avances y acciones desplegadas para avanzar en el cumplimiento de las órdenes aludidas en esta providencia, particularmente, puso en conocimiento de esta Sala Especial, una versión preliminar del acto administrativo por medio del cual pretende dar cumplimiento a lo dispuesto en la orden quinta del auto 811 de 2021, la suscrita Magistrada, realizará las siguentes consideraciones.

3. Para tal propósito, esta providencia se estructurará de la siguiente manera. En primer lugar, se reiterara la necesidad de establecer un proceso de reglamentación en los términos dispuesto en las diferentes providencias emanadas por esta Sala Especial; a su vez, recordará las obligaciones constitucionales y legales en términos de garantizar la participación de las víctimas afectadas por la decisión a adoptar en la construcción del acto administrativo; y finalmente dispondrá el término razonable para dar cumplimiento a los dispuesto en la orden antes citada.

   Reiteración de la necesidad de reglamentar, regular y asegurar la respuesta institucional integral del Estado para atender a comunidades confinadas

4. Mediante auto 373 de 2016[3], la Sala Especial ordenó a la Unidad para las Víctimas, expedir un Protocolo para garantizar la entrega de la ayuda humanitaria en aquellas zonas del país en las que las restricciones a la movilidad y las difíciles condiciones de seguridad son la primera afectación que enfrentan las comunidades.

   A lo largo del proceso de seguimiento que realiza esta Sala Especial, la Unidad para las Víctimas acreditó avances significativos en la expedición de instrumentos y reglamentaciones internas, entre ellas, la Resolución 171 de 2016 y la Circular 014 de 2018, las cuales tienen como finalidad asegurar la atención humanitaria a las comunidades afectadas por el confinamiento.

   En tal sentido, el auto 811 de 2021, reconoció que la reglamentación interna de la Unidad para las Víctimas para atender a las comunidades confinadas, representó un avance sustancial al establecer las medidas para atender este hecho. En este sentido, la Sala Especial concluyó la existencia de avances en la superación de la práctica inconstitucional y en el cumplimiento de la orden trigésimo primera del auto 373 de 2016[4].

5. No obstante, el auto 811 de 2021 identificó fallas en la respuesta gubernamental para atender eventos de confinamiento. Concluyó que el confinamiento requiere de una solución institucional que trascienda las competencias y la capacidad de atención de la Unidad para las Víctimas. En consecuencia, la Sala evidenció que los instrumentos expedidos por la Unidad para las Víctimas, por medio de los cuales se reglamenta la atención de los eventos de confinamiento son insuficientes y adolecen de la idoneidad para activar y coordinar una ruta interinstitucional que garantice el restablecimiento de condiciones de orden público y seguridad y que active la intervención directa de las entidades del nivel nacional y territorial que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas[5].

6. En respuesta, la Unidad para las Víctimas ha informado acerca de los esfuerzos que el Gobierno Nacional ha desplegado en cumplimiento de lo dispuesto en el auto 811 de 2021. Particularmente, la suscrita Magistrada encuentra positivo y relevante, (i) la expedición de la Circular Interna No. 016 del 2022 emitida por la Unidad para las Víctimas[6]; y (ii) los avances interinstitucionales que permitan el diseño y expedición de la ruta de atención ordenada por esta Sala[7], los cuales se han sintetizado en la existencia de una versión preliminar de la resolución “Por la se cual adopta la ruta de respuesta interinstitucional al hecho victimizante de confinamiento” [8].

7. Sin embargo, en consonancia lo dispuesto en el auto 1080 de 2022[9], dichas gestiones no son equivalentes al cumplimiento del auto 811 de 2021, en especial de las órdenes quinta, sexta y séptima.

8. La suscrita Magistrada encuentra que la versión preliminar de la resolución allegada a la Sala Especial, no superaría las fallas identificadas en el auto 811 de 2021. S. dudas sobre la idoneidad, suficiencia y jerarquía normativa que tendría el proyecto de resolución para establecer obligaciones y competencias en las entidades del SNARIV relevantes para la adecuada respuesta al confinamiento y, por consiguiente, sobre su capacidad jurídica para activar una ruta interinstitucional que garantice y coordine la intervención estatal que comprenda las vulneraciones que afrontan las comunidades confinadas.

9. Tal como lo dispuso el auto 811 de 2021, la falla estructural para atender los confinamientos radica en el vacío reglamentario y en la inexistencia de un instrumento jurídico que active una ruta interinstitucional en la cual intervengan las entidades locales, departamentales y nacionales para garantizar las condiciones de sostenibilidad del orden público y seguridad en las zonas del país donde se presenten eventos de confinamiento. Así mismo, coordinar, articular y garantizar una adecuada oferta institucional que permita, con oportunidad, la entrega de bienes y servicios para la población confinada.

10. Para asegurar esa finalidad, el acto administrativo que emita el Gobierno Nacional deberá estar dotado de una jerarquía jurídica y normativa más sólida que aquel que pueda ofrecer una resolución administrativa. En ese orden, el trabajo interinstitucional que adelanta el Gobierno en cumplimiento de la orden quinta, sexta y séptima del auto 811 de 2021 debe servir de base para estructurar una respuesta institucional integral del Estado para atender a comunidades confinadas.

    El Gobierno deberá adoptar el instrumento jurídico que genere suficiente estabilidad jurídica, permita superar eventuales vacíos de competencias, defina obligaciones normativas para las distintas autoridades y otorgue una mayor fuerza vinculante a las entidades estatales para articular la respectiva respuesta interinstitucional[10].

11. Por consiguiente, se reiterará al Ministerio del Interior que, junto con el Ministro de Defensa y las directoras del Departamento para la Prosperidad Social y la Unidad para las Víctimas, adopten un instrumento que cumpla esos requisitos, conforme con los fundamentos jurídicos dispuestos en el auto 811 de 2021.

    Participación de las personas afectadas por el confinamiento en la expedición del Decreto reglamentario

12. La Unidad para las Víctimas en el informe del 24 de octubre de 2022 dió cuenta de un cronograma de trabajo que contiene las acciones y etapas programadas para expedir la reglamentación ordenada en el auto 811 de 2021.

13. La suscrita Magistrada evidenció que el mismo no contempla una etapa de participación efectiva de las personas que han sufrido confinamiento o pueden estar en riesgo de sufrirlo.

14. Si bien, el auto 811 de 2021 en el fundamento jurídico 14.1 no mencionó expresamente como parámetro para la expedición de la reglamentación el criterio de participación efectiva de las víctimas, esta constituye un derecho que les permite a aquellas contar con: (i) los escenarios adecuados para la participación; (ii) las condiciones apropiadas para un verdadero ejercicio deliberativo; (iii) las garantías que aseguren la continuidad de este proceso y lo robustezcan de manera progresiva; y (iv) la necesidad de lograr una mayor incidencia en la satisfacción de sus derechos legales y constitucionales[11].

15. El auto 373 de 2016 estableció que la obligación de garantizar el derecho a una participación efectiva se maximiza respecto de aquellas mesas de víctimas, comunidades o grupos con circunstancias de (a) aislamiento; (b) contextos violentos; y (c) riesgos a la vida y seguridad física[12]. Esas circunstancias se presentan en aquellas zonas del país donde recurrentemente existen eventos de confinamiento. Por lo tanto, es necesario recordarle al Gobierno Nacional, su obligación de garantizar un ejercicio participativo con las personas que hayan sido afectadas o puedan verse afectadas por el confinamiento en el marco del proceso aludido en esta providencia.

16. Con el fin de garantizar la participación de las personas que se han visto afectadas por el confinamiento en el proceso de expedición del instrumento jurídico antes aludido, se ordenará a la Unidad para las Víctimas que - en conjunto con las entidades vinculadas en la orden quinta del auto 811 de 2021 -, incorporen en la ejecución del cronograma de trabajo presentado a la Sala de Seguimiento, la participación de estas personas y comunidades, así como invitar a las Mesas Municipales y Departamentales de víctimas, correspondientes a aquellas zonas del país donde se presentan de manera recurrente eventos de confinamiento. A su vez, deberá garantizar la participación de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de Víctimas.

    Consideraciones finales

17. En atención a las etapas que deberán surtirse para la expedición del Decreto reglamentario y conforme con los parámetros establecidos en los fundamentos jurídicos del auto 811 de 2021, la Sala Especial dispondrá como término razonable para el cumplimiento de la orden quinta del mismo auto, cuatro (4) meses a partir de la notificación de la presente providencia.

18. La suscrita Magistrada advierte que los fundamentos jurídicos, parámetros definidos y órdenes contempladas en el auto 811 de 2021 se mantienen incólumes. En tal sentido, las autoridades ordenadas deberán mantener los esfuerzos, acciones y obligaciones dispuestas en los términos previstos en dicha providencia.

    En mérito de lo expuesto, la suscrita magistrada:

Primero. - REITERAR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, al Ministro del Interior que, junto con el Ministro de Defensa y las directoras del Departamento de Prosperidad Social y de la Unidad para las Víctimas adopten la regulación del procedimiento de respuesta del nivel nacional y territorial a los confinamientos. Para el cumplimiento de esta orden, en el informe que presenten a la Sala, las entidades deberán acreditar como mínimo los elementos requeridos en los fundamentos jurídicos del auto 811 de 2021, los considerandos 8 a 11 de la presente providencia, así como también, acreditar la participación efectiva de las personas afectadas por el confinamiento en los términos dispuesto en esta providencia.

El cumplimiento de la orden deberá acreditarse en el término de cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta providencia. Para estos efectos, el documento deberá ser allegado a través del correo electrónico de la Secretaría General (salasrevisionA@corteconstitucional.gov.co) con copia al correo de la Sala Especial (desplazamientoforzado@corteconstitucional.gov.co).

C., notifíquese y cúmplase.

N. ÁNGEL CABO

Presidenta

Sala Especial Seguimiento Sentencia T-025 de 2004

[1] Unidad para las Víctimas. Radicado No. 2022-0592006-1 del 24 de octubre de 2022.

[2]En diferentes decisiones esta Corporación se pronunció sobre la necesidad de reglamentar la intervención del Estado para proteger a dicha población. Estas providencias dan cuenta de las fallas en la respuesta institucional. También, sobre los esfuerzos del Gobierno Nacional por superarlas. Al respecto ver: autos 005 de 2009, 099 de 2013, 205 de 2015, 373 de 2016 y 811 de 2021.

[3] Auto 373 de 2016. M.L.E.V.S.. Orden trigésimo primera. Esta orden en reiteración de lo ordenado mediante auto 099 de 2013 y con base en lo dispuesto en el auto 205 de 2015.

[4] Auto 811 de 2021. M.G.S.O.D.. Fundamento jurídico 13.

[5] Al respecto, el auto 811 de 2021 precisó las fallas estructurales de la respuesta institucional, las cuales no permiten: (…) (i) activar la intervención institucional para el restablecimiento de condiciones de orden público, dado que este elemento es esencial para superar el confinamiento, y ello trasciende las competencias de la Unidad para las Víctimas; (ii) garantizar la atención efectiva a comunidades confinadas o que afrontan restricciones a la movilidad, cuando no existen presupuestos de seguridad que permitan la intervención directa de las instituciones; y, (iii) coordinar la intervención en los territorios de las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante “SNARIV”), más allá́ de la convocatoria y gestión que realicen las Direcciones Territoriales de dicha entidad, a través de los Comités Territoriales de Justicia Transicional. Auto 811 de 2021. M.G.S.O.D.. Fundamento jurídico 13 y órdenes quinta, sexta y séptima.

[6] Según indicó la Unidad para las Víctimas, la Circular 016 de 2022, derogó Circular 014 de 2018.

[7] Según el informe de la Unidad para las Víctimas radicado ante la Corte Constitucional el 24 de agosto de 2022, precisó que el Gobierno Nacional avanza en la formulación del acto administrativo que reglamentará la ruta de atención a la población que afronta condiciones de confinamiento. Lo anterior, como resultado de la labor que adelanta una mesa de trabajo técnico conformada para el impulso del cumplimiento del auto 811 de 2021 y en la que participan los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional, el Departamento de Prosperidad Social, el Departamento Nacional de Planeación y la Unidad para las Víctimas.

[8] Como se indicó en la sección de antecedente, el pasado 24 de octubre, la Unidad para las Víctimas radicó ante la Corte Constitucional un informe en relación con los avances en el cumplimiento de las órdenes quinta, sexta y séptima del auto 811 de 2021 y allegó como anexo una versión preliminar de la resolución “Por la se cual adopta la ruta de respuesta interinstitucional al hecho victimizante de confinamiento”.

[9] Auto 1080 de 2022. M.N.Á.C.. Fundamento jurídico 3.

[10] Es importante indicar que la Sala Especial de Seguimiento, en el proceso de valoración de la respuesta institucional y de los ajustes a la política pública, ha ordenado expresamente la emisión de Decretos reglamentarios, como remedio para superar las fallas estructurales en la respuesta institucional. Por ejemplo, ver fundamento jurídico 2.2.1.1. numeral iii - Protección de los derechos a la vida y la seguridad personal de la población desplazada – orden décimo novena del auto 373 de 2016. M.L.E.V.S..

[11] Auto 373 de 2016.M.P L.E.V.S.. Fundamento jurídico 2.3.4.

[12] Ibidem. Página 280.