Auto nº 018/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano S.G.R. presentó demanda en contra del artículo 708 (parcial) del Decreto 624 de 1989, “[p]or el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”. A continuación, se transcribe el artículo y se subraya la expresión demandada:

   “DECRETO 624 DE 1989

   (30 de marzo de 1989)

   “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”

   EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

   en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5o., de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

   DECRETA:

   (…)

   ARTICULO 708. AMPLIACIÓN AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. El funcionario que conozca de la respuesta al requerimiento especial podrá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para responderlo, ordenar su ampliación, por una sola vez, y decretar las pruebas que estime necesarias. La ampliación podrá incluir hechos y conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, así como proponer una nueva determinación oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones. El plazo para la respuesta a la ampliación, no podrá ser inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6) meses”.

2. La demanda fue radicada con el consecutivo D-15007 y fue asignada por reparto al magistrado A.J.L.O. (en adelante, el magistrado sustanciador).

   A. Demanda

3. El demandante cuestionó la constitucionalidad del artículo 708 (parcial) del Decreto 624 de 1989, por la presunta vulneración del artículo 230 de la Constitución Política con fundamento en dos pretendidos cargos. Como primer cargo, planteó que la expresión demandada vulnera “la jurisprudencia, los principios generales del derecho y el principio constitucional de certeza tributaria, como criterios auxiliares de la actividad judicial”. En concreto, sostuvo que la disposición demandada “carece de claridad”, dado que “la ampliación del requerimiento especial debería sujetarse a los mismos hechos del requerimiento especial y en ningún caso a hechos nuevos, porque ello implicaría un nuevo requerimiento especial y legalmente no se puede enviar o notificar sino un solo requerimiento especial en un periodo fiscal, por un mismo impuesto, tal como lo dispone perentoriamente, el texto del artículo 703 del Estatuto Tributario”. Por consiguiente, a su juicio, la facultad para ampliar el requerimiento especial “puede constituir un nuevo requerimiento especial, violando así la Jurisprudencia, los Principios Generales del Derecho y el Principio Constitucional de Certeza Tributaria, como criterios auxiliares de la actividad judicial, contenido en el artículo 230 de la Constitución Nacional, porque su texto genera incertidumbre, ambigüedad y confusión”.

4. Como segundo cargo, manifestó que la expresión demandada vulnera los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica. En particular, indicó que con la expedición de la norma acusada “no se tuvo en cuenta ni la jurisprudencia, ni los principios generales del derecho ya que el texto demandado acude a expresiones ambiguas o confusas al considerar la ampliación del requerimiento como una simple modificación al requerimiento especial inicial para que este no fuera considerado un segundo requerimiento especial”.

   B. Inadmisión

5. Por medio del auto de 4 de noviembre de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda, con fundamento en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, y le otorgó tres días al demandante para corregirla, so pena de rechazo. Al respecto, señaló que, si bien el demandante identificó la norma acusada y la disposición constitucional presuntamente vulnerada, no expuso razones claras, específicas, pertinentes ni suficientes para sustentar los cargos por la presunta violación del artículo 230 de la Constitución Política.

6. En concreto, el magistrado sustanciador encontró que, primero, los argumentos de la demanda no eran claros, porque no es comprensible cómo la facultad para modificar el requerimiento inicial “genera confusión y desconoce el artículo 230 constitucional que se refiere a los criterios auxiliares de la actividad judicial. Tampoco es claro si el cargo es por violación del artículo 230 constitucional, o por el desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria porque a pesar de que hace alusión a unos y otros, lo cierto es que no les da contenido ni alcance, y olvida que los principios de legalidad y certeza tributaria se refieren a la definición de los elementos esenciales del tributo que no es una cuestión de aquellas reguladas en el aparte demandado”[1].

7. Segundo, el cargo no era específico, en tanto el demandante “no ofrec[ió] explicaciones que permit[ieran] identificar cómo es que [el artículo 230] resulta vulnerado máxime cuando la norma reprochada se refiere al procedimiento administrativo para la liquidación de impuestos mientras el artículo presuntamente vulnerado se refiere al imperio de la ley y los criterios auxiliares de la actividad judicial”. Además, “el demandante también adviert[ió] sobre el supuesto desconocimiento de los principios de legalidad y certeza tributaria, pero lo [hizo] mediante el uso de razones indefinidas y abstractas que no se relacionan concreta y directamente con la norma que se acusa y olvida que dichos principios constituyen límites a la amplia potestad de regulación de la que goza el legislador en materia tributaria”[2].

8. Tercero, los argumentos del demandante no eran pertinentes, en la medida en que no tienen naturaleza constitucional. Al respecto, el magistrado sustanciador señaló que “el demandante propone un ejercicio de contrastación de normas legales con el fin de que se identifique si resultan contradictorias [a saber, los artículos 703 y 708 del Estatuto Tributario], caso en el cual se vulneraría, en opinión del demandante, tanto el artículo 230 constitucional, como los principios de legalidad y certeza tributaria”[3]. Por último, no eran suficientes, habida cuenta de que “no genera[n] ninguna duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada”[4].

9. El auto de inadmisión fue notificado por medio del estado número 169 de 9 de noviembre de 2022. El término de ejecutoria de dicho auto trascurrió entre los días 10, 11 y 15 de noviembre de 2022.

   C.S.

10. El 15 de noviembre de 2022, el demandante presentó escrito de subsanación de la demanda. Para corregir las deficiencias argumentativas advertidas en el auto de inadmisión, expuso las siguientes razones:

11. Primero, adicionó que la disposición demandada vulnera el artículo 29 de la Constitución Política. Sostuvo que dicha vulneración obedecía a que “el debido proceso dentro de la actuación tributaria se dilata con las nuevas glosas propuestas en la ampliación al requerimiento especial generándose con ello una carga adicional procesal más gravosa, como si no existiere límite al proceso de fiscalización”.

12. Segundo, agregó las pretensiones, en el sentido de solicitar la inexequibilidad de la expresión demandada y, en subsidio, declarar la exequibilidad condicionada “estableciendo los criterios en los cuales se pueda determinar que el requerimiento especial es solamente uno solo dentro de toda la actuación procesal tributaria”.

13. Tercero, insistió en la presunta contradicción entre los artículos 703 y 708 del Estatuto Tributario con la que considera que “se está generando una confusión y una falta de claridad insuperable [porque] coloca su texto en una zona de penumbra” y que, por tanto, resulta contraria al artículo 230 constitucional.

14. Por lo demás, insistió en los argumentos propuestos en el escrito inicial de demanda.

    D. Rechazo

15. Mediante el auto de 30 de noviembre de 2022, el magistrado sustanciador rechazó la demanda de la referencia, porque el demandante no subsanó las deficiencias argumentativas advertidas en el auto de inadmisión. Además, el nuevo cargo propuesto no satisfizo las exigencias de especificidad, certeza ni suficiencia exigidas.

16. Sobre lo primero, el magistrado sustanciador advirtió que el demandante repitió los argumentos del escrito inicial de demanda “sin proponer razones claras, específicas, pertinentes y suficientes que indiquen cómo la supuesta contradicción [entre los artículos 703 y 708] desconoce el imperio de la ley y los criterios auxiliares de la actividad judicial”[5]. En particular, el magistrado enfatizó en que el demandante “no esgrimió razones que permitan entender por qué no es posible establecer el sentido y alcance del contenido demandando en aplicación de las reglas generales de hermenéutica jurídica sobre jerarquía, cronología y especialidad de las normas, a pesar de lo cual, sí expresa que se aparta ‘del criterio jurisprudencial de la Honorable Corte constitucional respecto a los casos de antinomias’”.

17. Sobre lo segundo, señaló que, si bien el nuevo cargo cumple las exigencias de claridad y pertinencia, incumple los requisitos de: (i) especificidad, porque se limita a afirmar que “la ampliación del requerimiento especial genera una carga procesal adicional más gravosa, sin concretar su acusación identificando el contenido de esa nueva carga y la desproporcionalidad de su exigencia”[6]; (ii) certeza, dado que indica que “el aparte demandado introduce una competencia de fiscalización ilimitada en el tiempo”, la cual es una apreciación subjetiva, que no se desprende de la lectura objetiva de la norma acusada y (iii) suficiencia, toda vez que “no logra generar una duda mínima sobre la constitucionalidad del aparte demandado”[7].

18. El auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 185 de 2 de diciembre de 2022, según constancia secretarial[8], y su término de ejecutoria trascurrió entre los días 5, 6 y 7 de diciembre de 2022.

    E. Súplica

19. El 7 de diciembre de 2022, el demandante presentó el recurso de súplica. En este, reitera los mismos argumentos propuestos en los escritos de demanda y subsanación. En efecto, indica que la “vulneración de la Jurisprudencia y de los Principios generales del derecho, se fundamenta en la amplia Jurisprudencia citada dentro de los argumentos de la violación del artículo 230 de la Constitución, dado que se desprende un claro reproche del análisis de la norma tributaria demandada, al contener tal norma problemas de ambigüedad, confusión e incertidumbre que empañan el valor de la justicia, y socavan la certeza del derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo”[9]. Así mismo, insiste en que existe un “problema de redacción legislativa”, porque el artículo 703 del Estatuto Tributario indica que “solo se puede emitir un solo requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar”. Sin embargo, el articulo 708 admite que con posterioridad “mediante ‘una ampliación’ de ese mismo requerimiento especial se agreguen o incluyan hechos nuevos no contemplados en el requerimiento especial inicial”, lo cual es, a su juicio, contradictorio.

20. De igual forma, el demandante repite que la norma acusada vulnera los artículos 29 y 230 constitucional, porque “al contestarse las glosas la investigación debía terminar, pero se continúa investigando al emitir un nuevo requerimiento con el epígrafe de ‘ampliación del requerimiento especial’, con nuevos hechos que dilatan el proceso haciendo inane el derecho de defensa, por cuanto la norma que desarrolla en concordancia con lo propendido por el legislador en la formación de la norma era el de ampliar el requerimiento especial pero únicamente para ‘ordenar las pruebas que estime necesarias’ tal y como se desarrolló dentro del escrito de la demanda de inconstitucionalidad. De la misma forma se vulnera el artículo 230 porque las citas jurisprudenciales refuerzan nuestros argumentos relativos a la confusión, ambigüedad e incertidumbre generada en la redacción del citado artículo 708 del E.T.”[10].

21. Finalmente, el demandante incluye un apartado denominado “De la excesiva tecnificación de la demanda de inconstitucionalidad”[11], en el cual indica que “esta demanda ya ha sido presentada con anterioridad y por más que se mejoran los argumentos el rechazo es siempre con base en los mismos postulados”[12]. Así, “invita a revisar” los expedientes D-13958[13], D-14177[14] y D-14286[15] en los que la presente demanda ha sido inadmitida. Por último, advierte que “como el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni afecta el derecho de acción de los ciudadanos, siempre se podrá presentar una nueva demanda con el lleno de los requisitos”[16].

A. Competencia

22. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

    B.P. jurídicos

23. Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala responder los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el recurso de súplica sub examine es procedente? y (ii) de ser así, ¿el magistrado sustanciador incurrió en un yerro, olvido o actuación arbitraria al rechazar la demanda de la referencia?

    C. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

24. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos para ser admitida, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[17].

25. Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[18]. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[19].

26. Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[20]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[21].

    D. Solución del caso

27. La Sala constata que el recurso de súplica de la referencia fue presentado de manera oportuna, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo de la demanda, tal como se señaló en el párrafo 19 supra. Sin embargo, no cumple con la carga argumentativa a la que se refiere el apartado C supra y, por lo tanto, es improcedente. En efecto, la Sala advierte que, pese a que el demandante manifestó que controvertía los argumentos del auto de rechazo, no ofreció razones que efectivamente los desvirtuaran. Así mismo, la Sala encuentra que el demandante no explicó de qué forma el auto de rechazo de 30 de noviembre de 2022 habría incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad. Por el contrario, se limitó a reiterar los planteamientos expuestos tanto en la demanda como en el escrito de subsanación.

28. En efecto, el demandante se limita a afirmar que la presunta vulneración de los artículos 230 y 29 de la Constitución se fundamenta en: (i) “la amplia jurisprudencia citada”[22]; (ii) los “problemas de ambigüedad, confusión e incertidumbre que empañan el valor de la justicia, y socavan la certeza del derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo”[23]; (iii) la supuesta contradicción entre los artículos 703 y 708 del Estatuto Tributario; (iv) que la posibilidad de ampliar el requerimiento especial, a su juicio, “hace inane el derecho de defensa”[24]; (v) que “la norma demandada no es clara y resulta imposible establecer el sentido y alcance que el legislador le quiso dar”[25] y, por último, (vi) que el administrado “reúne todos los documentos y actuaciones precedentes para solucionar las inquietudes de la Administración, esfuerzos que resultan nulos pues se le puede requerir nuevamente sobre situaciones que de buena fe creyó estaban debidamente presentadas en la información inicial suministrada, con lo cual resulta claro que el artículo 29 de la Constitución sobre el debido proceso se vulnera al abrir nuevamente una instancia que ya debió ser concluida por la Administración”[26]. Estas afirmaciones son insuficientes para controvertir cada una de las razones que el magistrado sustanciador expuso para rechazar la demanda por el incumplimiento de las cargas mínimas argumentativas que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad. Frente a tales razones, el demandante no formuló reparo alguno, sino que se limitó a reiterar los argumentos que dieron lugar a la inadmisión y al posterior rechazo de la demanda.

29. En efecto, el demandante insistió en los argumentos relacionados con, primero, las presuntas dificultades para interpretar el artículo 708 del Estatuto Tributario que considera vulneran el artículo 230 de la Constitución Política y, segundo, la carga desproporcionada que estima se impone al administrado con la posibilidad de que el requerimiento especial sea ampliado y que, por tanto, transgrede el artículo 29 constitucional. Esto, con fundamento en las mismas razones generales e impertinentes que cuestionó el magistrado sustanciador al rechazar la demanda.

30. En consecuencia, debido a que el demandante incurrió en una falta de motivación que impide emitir un pronunciamiento de fondo, la Sala rechazará por improcedente el recurso de súplica interpuesto en contra del auto de 30 de noviembre de 2022, mediante el cual el magistrado A.J.L.O. rechazó la demanda de la referencia.

31. Ahora bien, la Sala estima necesario recordar que “la inexistencia de cosa juzgada en un caso, no impide que la Corte reproche actuaciones que puedan constituir temeridad, tales como la interposición de la misma demanda ante varios despachos o su presentación sucesiva ante su inadmisión y/o rechazo sin justificación alguna, pues estas conductas son contrarias a los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia de la administración de justicia, así como pueden resultar desleales y deshonestas por comprometer la capacidad del Estado para resolver los conflictos jurídicos, en tanto congestionan injustificadamente el sistema judicial”[27]. En consecuencia, en atención a que, tal como lo reconoce el demandante, la demanda bajo estudio ha sido presentada en reiteradas ocasiones[28] desde el mes de octubre de 2020, la Sala Plena exhorta al demandante a abstenerse de incurrir en conductas contrarias a la economía procesal, eficiencia y eficacia de la administración de justicia, así como en conductas que puedan comprometer la capacidad del Estado y que puedan ser consideradas temerarias, como la presentación de una demanda en más de 4 ocasiones sin la totalidad de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales