Auto nº 026/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1585 |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para dirimir las demandas que se presenten en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de las EPS o de programas EPS de cajas de compensación familiar, conforme con lo dispuesto en los artículos 233, parágrafo 2° de la Ley 100 de 1993 y 295, numeral 2° del EOSF.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 026 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1585
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado S.:
J.C.C.G.
Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 2 de octubre de 2019, la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. (en adelante, la “Fundación”) reclamó ante la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba[1] en Liquidación[2] (en adelante, “C.”, “C. EPS” o “C. EPS en Liquidación”) $190.491.814, por concepto de “DEUDAS POR PROCESOS ORDINARIOS”[3], debido a los servicios en salud prestados a un afiliado a C. EPS.
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El 18 de noviembre de 2019, el agente liquidador de C. EPS, por medio de Resolución RES000163, rechazó la reclamación realizada por la Fundación. Argumentó que se trataba de una obligación litigiosa objeto de discusión dentro de un proceso verbal declarativo a cargo del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería[4]. El agente liquidador alegó la necesidad de rechazar el reclamo “hasta tanto el derecho en conflicto no se haya resuelto por el juez que conoce el proceso”[5].
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Mediante providencia del 19 de noviembre de 2019[6], el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Montería declaró que C. EPS en Liquidación adeuda a la Fundación la suma de $190.491.814. Por ende, ordenó el pago de lo debido más los intereses moratorios y costas en derecho.
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El 15 de enero de 2020, la Fundación presentó recurso de reposición en contra de la resolución que rechazó su reclamo. Adujo que cumplió con los mandatos constitucionales y legales respecto de la prestación de servicios en salud y que la acreencia fue presentada de manera oportuna, por lo que era procedente su graduación y calificación[7].
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El 28 de febrero de 2020, por medio de Resolución RRP000059, el liquidador de C. EPS confirmó en su totalidad la decisión impugnada, “teniendo en cuenta la prelación que le correspondería a la respectiva acreencia, en caso de ser fallada en contra de la liquidación, y la evaluación sobre la posibilidad de un fallo favorable o adverso”[8].
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El 2 de marzo de 2021[9], la Fundación presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de declarar la nulidad del artículo primero de la Resolución RRP000059 del 28 de febrero de 2020 y del artículo segundo de la Resolución RES000163 del 18 de noviembre de 2019, ambas proferidas por el agente liquidador de C. EPS. Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de la obligación a su favor[10].
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El asunto fue asignado al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. Esta autoridad, mediante auto del 27 de abril de 2021[11], declaró su falta de jurisdicción y, en consecuencia, remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria civil. Ese despacho judicial alegó que, según el artículo 39 de la Ley 21 de 1982, las Cajas de Compensación Familiar como C. son objeto de la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Del mismo modo, citó la Sentencia No. 32 del 19 de marzo de 1987 de la Corte Suprema de Justicia, donde refirió que “[l]as Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado (…) sometidas al control y vigilancia del estado (sic) en la forma establecida por la ley”. Por último, señaló que el caso puesto a su conocimiento no se ajustaba a los presupuestos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para ser dirimido ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El caso fue reasignado al Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería[12]. Por medio de auto del 15 de junio de 2021[13], esa autoridad judicial propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y ordenó su envío a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Explicó que, de conformidad con el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[14], los actos administrativos proferidos por el agente liquidador son de competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Luego, por medio de correo electrónico del 28 de agosto de 2021[15], el Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería envió el oficio 0609-21 a la Corte Constitucional[16], junto con el auto que declaró el conflicto de competencia entre jurisdicciones.
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En sesión virtual de 29 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada P.A.M.M.[17]. No obstante, la magistrada presentó impedimento, el cual fue aceptado por la Sala Plena en sesión del 21 de septiembre de 2022. En consecuencia, el asunto fue repartido al entonces magistrado (e) H.C.C. por medio de informe de Secretaría General del 8 de noviembre de 2022. El 17 de noviembre del mismo año, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-. Una vez electo por el Senado de la República, el magistrado J.C.C.G. tomó posesión de su cargo en propiedad el 30 de noviembre de 2022 con efectos a partir del 1° de diciembre siguiente. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el asunto de la referencia.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta[18].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[19]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[20].
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En este sentido, el auto 155 de 2019[21] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[24].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones, que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería). Por otro, una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería).
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la Fundación promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, con el propósito de declarar la nulidad del artículo primero de la Resolución RRP000059 del 28 de febrero de 2020 y del artículo segundo de la Resolución RES000163 del 18 de noviembre de 2019. A través de dichos actos, el agente liquidador de la demandada negó el pago de unas obligaciones reclamadas por la demandante.
(iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería señaló la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, según lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 21 de 1982 y una sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Pese al escueto argumento que presentó para justificar su falta de competencia, la referencia normativa que expuso es suficiente para entender acreditado el presupuesto normativo. De otro lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería señaló la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, según lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Lo expuesto, debido a que los actos administrativos proferidos por el agente liquidador son de competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Primero Civil del ircuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena con relación a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra resoluciones proferidas por agentes liquidadores de una EPS y (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de las EPS. Reiteración del auto 343 de 2021
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Por medio de auto 343 de 2021[25], esta Corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para dirimir las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de las EPS.
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En sustento de lo anterior, la Corte señaló que las resoluciones proferidas por los agentes liquidadores de una EPS constituyen verdaderos actos administrativos. Asimismo, el control jurisdiccional de estos actos le corresponde al juez de lo contencioso administrativo. Esta conclusión se sustenta, por un lado, en el artículo 233, parágrafo 2° de la Ley 100 de 1993[26]. Por otro lado, como lo prevé el artículo 295, numeral 2° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), “(l)as impugnaciones y objeciones que se originen (en sus) decisiones (…) relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[27].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a las consideraciones del auto 343 de 2021, que en esta oportunidad se aplica. Lo anterior, por las siguientes razones:
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Primera, la demanda interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. solicita la nulidad de esos actos administrativos, con los cuales el agente liquidador de la EPS demandada negó el reclamo de cumplimiento de “obligaciones ordinarias”. En las condiciones descritas, dichos actos del liquidador son susceptibles de controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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Segunda, se advierte que, si bien en el presente caso la persona jurídica demandada es una caja de compensación familiar, sometida al régimen de las Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002, la misma resulta comprometida por su actuación en virtud de un programa propio que ejecuta en condición de entidad promotora de salud EPS, razón por la cual el supuesto fáctico se adecúa a lo señalado en la presente providencia judicial. Además, las facultades ejercidas por C. EPS en liquidación se encuentran reconocidas en la Resolución No. 007184 de 2019 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, su agente liquidador ejerce funciones públicas transitorias, por lo que sus decisiones constituyen actos administrativos[28].
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Conclusión. La Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P., en contra de las resoluciones emitidas por el agente liquidador de C. EPS. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para dirimir las demandas que se presenten en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de las EPS o de programas EPS de cajas de compensación familiar, conforme con lo dispuesto en los artículos 233, parágrafo 2° de la Ley 100 de 1993 y 295, numeral 2° del EOSF.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. contra el agente liquidador de C. EPS.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta corporación, REMITIR el expediente CJU-1585 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
No participa
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante Resolución No. 0316 del 5 de marzo de 1996, la Superintendencia Nacional de Salud habilitó a la Caja de Compensación Familiar de Córdoba -en adelante C., C. EPS o C. EPS en Liquidación- administrar los recursos del régimen subsidiado, con la finalidad de efectuar la prestación del entonces Plan Obligatorio de Salud -POS hoy PBS-. Del mismo modo, C. fue autorizado para la administración del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[2] Mediante Resolución No. 007184 del 23 de julio de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar el Programa de la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba y, en consecuencia, asignó agente liquidador.
[3] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 7.
[4] Radicado 23001310300420190017500. La demanda que dio origen a este proceso fue presentada el 18 de noviembre de 2017 por parte de la Fundación, donde afirmó haber prestado “servicios de salud, entre otros (…) al señor A.J.C. afiliado a COMFACOR desde el 10 de mayo de 2015 al 05 de junio del mismo año (…) Por las atenciones al Señor CASTAÑEDA se generó la reclamación 4001742464 por valor de CIENTO NOVENTA MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CATORCE PESOS ($190.491.814)”. En consecuencia, la Fundación señaló, dentro de sus pretensiones, que “se declare que la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CÓRDOBA debe cancelar a la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAUL el valor contenido en la reclamación 4001742464 por valor $39.232.877”, así como el pago de $151.258.937 por las demás reclamaciones. Folio 60 a 69 del archivo “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”.
[5] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 12 a 37.
[6] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 56 a 57.
[7] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 38 a 44.
[8] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 46 a 55.
[9] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio1 a 6 y 181.
[10] Las pretensiones de esa demanda fueron las siguientes: “Que se declare la NULIDAD del ARTÍCULO PRIMERO de la resolución RRP000059 del 28 de febrero de 2020 mediante la cual confirmó en la resolución RES000163 del 18 de noviembre de 2019. SEGUNDO. Que se declare la NULIDAD del ARTICULO (sic) SEGUNDO la resolución RES000163 del 18 de noviembre de 2019. Tercero. En consecuencia, de la NULIDAD DEL ARTICULO (sic) SEGUNDO la resolución RES000163 del 18 de noviembre de 2019 sea reestablecido y reconocido el valor total de la reclamación número D15 – 000006 por $190.491.814 en favor de la FUNDACION HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAUL. CUARTO. Que se proceda al pago del valor reestablecido en igualdad de condiciones a los demás acreedores del mismo grupo.”.
[11] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02. DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 172.
[12] Acta de reparto individual. Expediente digital, CJU-2129. Archivo denominado “rptActaReparto”, 1 folio.
[13] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “03. AUTO PROMUEVE CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCION 15-07-21.pdf”. folios 1 a 3.
[14] Estatuto Orgánico del sistema financiero, artículo 2: “(…) Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio (…)”.
[15] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “11. ENVIO DE CONFLICTO A LA CORTE CONSTITUCIONAL20-08-2021.pdf”, folio 1.
[16] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “10. OFICIO REMITE CONFLICTO A LA CORTE CONSTITUCIONAL. 22-10-21.pdf”, folio 1.
[17] Expediente digital, CJU-1585. Archivo denominado “02 CJU-1585 Constancia de Reparto (1)pdf”.
[18] “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[19] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[20] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[21] M.L.G.G.P..
[22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[24] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[25] Corte Constitucional. Auto 343 de 2021. M.P.C.P.S..
[26] Artículo 233, parágrafo 2° de la Ley 100 de 1993: “El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Capítulo, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta”.
[27] El Auto 343 de 2021 también citó la Sentencia T-260 de 2018 M.A.L.C.. En esta providencia se advirtió que no se cumplía el requisito de subsidiariedad, pues la parte accionante no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa para cuestionar las resoluciones expedidos por el agente liquidador de una entidad vigilada por la Superintendencia Nacional de Salud.
[28] Corte Constitucional. Auto 1062 de 2022. M.P.A.M.M..
