Auto nº 031/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023
| Número de sentencia | 031/23 |
| Fecha | 26 Enero 2023 |
| Número de expediente | CJU-1934 |
| Materia | Derecho Constitucional |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 031 DE 2023
Referencia: expediente CJU-1934
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca) y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 3 de agosto de 2021, J.E.V. y otros[1], como ciudadanos y habitantes del sector de Betania, en Ginebra (Valle del Cauca), interpusieron acción popular en contra de la Alcaldía de dicho municipio y de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (en adelante, CVC)[2]. Los accionantes relataron que “el predio denominado `El Trapiche´, ubicado en medio del poblado principal (…) del sector Betania, fue formalmente entregado a (…) ASTRUCEL, asociación de trucheros”[3]. Para los accionantes, esto “evidencia una situación administrativa objetable” puesto que se entregó “un predio público a una Asociación de particulares, comerciantes de la cría de truchas (…) con la finalidad de (…), sacar beneficio industrial y comercial al predio (…) con la instalación de una `planta procesadora´ de residuos orgánicos resultantes del proceso de comercialización de la trucha”[4]. Esto, “sin exigir el cumplimiento de ningún permiso ni ningún tipo de requisitos”[5]. Dicha actuación administrativa, generaría “graves perjuicios en materia ambiental y de salubridad pública”[6]. Como pretensiones, entre otras, solicitaron que se ordene a la Alcaldía de Ginebra y a la CVC la adopción de las medidas necesarias para evitar una inminente vulneración de los derechos colectivos de los habitantes del sector de Betania, en el sentido de prevenir que dicho territorio “sea utilizado como vertedero” y de esta manera “se garantice el disfrute de un ambiente sano”[7].
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El 4 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró no tener competencia para resolver la demanda y la remitió a los Juzgados Civiles del Circuito de Buga. Argumentó que “en el presente asunto, [el] que origina el daño es un particular, [a saber,] ASTRUCEL”[8]. Por lo tanto, la competencia es de los despachos judiciales ordinarios, según el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[9]. Explicó que para determinar la competencia de los Tribunales Administrativos se debe tener en cuenta que “el mencionado origen de la amenaza o el daño del derecho obedezca a los actos y omisiones de una autoridad pública del orden nacional”. No obstante, en el presente caso, el origen de la amenaza “no existe (…) como resultado de inactividad de la CVC, ni por el contrato de comodato”, sino que depende “de lo que haga la asociación [ASTRUCEL] sobre el bien que le entregaron en comodato”[10].
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El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca). Mediante auto de 8 de febrero de 2022, dicho despacho declaró su falta de competencia para resolver el asunto, propuso un conflicto de jurisdicción con el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto. Manifestó que “el presente trámite debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues se advierte que los demandados son la (…) CVC, el municipio de Ginebra, Valle del Cauca y la Asociación Agropecuaria de Truchicultores de la Vereda La Cecilia -ASTRUCEL”[11]. Por lo anterior, “si el actor popular ha dirigido la acción en contra de una entidad de naturaleza pública, el competente por fuero de atracción es la jurisdicción contenciosa, sin que de manera anticipada, se pueda, so pena de determinar competencia y sin práctica de pruebas concluir que al no ser la entidad quien vulneró los derechos, sino la entidad particular, el asunto deba ser conocido por la jurisdicción ordinaria”[12]. Como fundamento, citó la sentencia STC10162-2017 del 13 de julio de 2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[13].
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El expediente se remitió a la Corte Constitucional el 21 de febrero de 2022[14]. El 25 de noviembre de 2022, fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y, luego, el 29 de noviembre siguiente, fue remitido al referido despacho[15].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca) y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción popular interpuesta por J.E.V.S. y otros en contra de la Alcaldía de Ginebra (Valle del Cauca) y la CVC. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia relacionadas con las demandas de acción popular presentadas en contra de entidades del Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[17], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [18]. En aquellos eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción o de competencia”[19].
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[20].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[21].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la acción popular promovida por J.E.V.S. y otros configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones.
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buga (Valle del Cauca), que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y (ii) el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[22].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se trata de una acción popular que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2-3, supra).
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Jurisdicción competente para conocer de las acciones populares presentadas en contra de entidades del Estado
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Reglas de competencia para conocer acciones populares. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, asigna la competencia para conocer acciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscite la demanda. Al respecto, dispone que (i) “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” y (ii) en los demás casos, “conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.
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En concordancia con esta norma, en el Auto 799 de 2021[23], la Corte Constitucional señaló que “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. Así las cosas, es claro que, si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Regla de decisión. Las acciones populares interpuestas únicamente en contra de entidades públicas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el inciso primero del artículo 15 de la Ley 472 de 1998.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la acción popular interpuesta por J.E.V.S. y otros en contra de la Alcaldía Municipal de Ginebra y la CVC debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones:
(i) La acción popular no se dirige en contra de la ASTRUCEL, sino solamente en contra de dos entidades públicas. A saber, la Alcaldía Municipal de Ginebra (Valle del Cauca) y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
(ii) La acción popular, así como las pretensiones de esta, se encuentra dirigida únicamente a sustentar la posible responsabilidad administrativa por acción u omisión de las dos entidades públicas mencionadas, y no en las actuaciones del privado ASTRUCEL. Por un lado, la acción popular reprocha la decisión de la Alcaldía de Ginebra de entregar un predio que consideran de uso público a un particular. Por otro lado, argumenta la omisión de inspección y vigilancia en la que pudo incurrir la CVC al permitir dicha actuación por parte de la Alcaldía.
(iii)En conclusión, el texto de la acción popular permite discernir que el reproche ciudadano va dirigido solo a las autoridades administrativas. Así se corrobora al observar tanto los sujetos demandados como los argumentos expresados en la demanda. Esto se deriva también del material probatorio aportado, el cual demuestra que los ciudadanos han presentado múltiples reclamaciones administrativas en contra de la Alcaldía Municipal de Ginebra (Valle del Cauca) y de la CVC. Por lo demás, de los documentos obrantes en el expediente no se evidencia que el reproche se dirija contra las actuaciones de ASTRUCEL, sino de los posibles daños que la presunta permisividad de la administración con dicho privado pueda ocasionar.
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En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la acción popular sub examine es el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1934, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por J.E.V.S. y otros en contra de la Alcaldía de Ginebra (Valle del Cauca) y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1934 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Civil de Buga.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] B.S.J.G., J.R.R., Alba Lucía Arcila Duque, F.A. de L..
[2] El artículo 1 del Decreto 1275 de 1994, por medio del cual por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca -CVC-, se crea la Empresa de Energía del Pacífico S.A. -EPSA- y se dictan otras disposiciones complementarias, establece lo siguiente: “La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-, es un ente corporativo de carácter público, integrado por el Departamento del Valle del Cauca y las demás entidades territoriales existentes en el mismo, y dotado de los atributos establecidos en el artículo 23 de Ley 99 de 1993”.
[3] Expediente Digital, 015AcciónPopular.pdf, p. 2.
[4] Ib.
[5] Ib.
[6] Ib. De igual manera, consideraron que “no tiene presentación ni soporte legal […] que el municipio despoje de una zona verde de uso público a una comunidad para entregársela (…) a unos comerciantes dedicados a la cría de [peces]”.
[7] Ib., p. 12
[8] Expediente digital, 017AutoTribunalAdministrativoDelValle.pdf, p. 8.
[9] Ib., p. 8.
[10] Ib., p. 6.
[11] Expediente digital, 022AutoProponeConflictoCompetencia20220000400.pdf. p. 4.
[12] Ib.
[13]El auto citó la sentencia STC10162-2017 del 13 de julio de 2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema, en la cual se decidió una tutela que dejó sin efectos un auto del Tribunal Superior de Manizales. En dicho auto, el citado Tribunal había rechazado por competencia una acción popular dirigida contra el Ministerio de Educación Nacional y el Banco de Occidente. Al retomar lo expresado por el Consejo de Estado, la Corte Suprema manifestó, que “por regla general, una acción popular dirigida contra un particular, será de competencia de la jurisdicción ordinaria, mientras que la dirigida contra una autoridad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas lo será de la Contencioso Administrativa. La regla anterior se exceptúa en los eventos en los que una acción se dirija, al tiempo, en contra de una autoridad pública y de un particular; en tal caso, la competencia para conocer de la misma reside en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tanto que ésta prevalece sobre la jurisdicción Ordinaria en virtud del fuero de atracción”.
[14] Expediente digital, 01CJU-1934 Correo Remisorio y Link.pdf. p. 1.
[15] Expediente digital, 03CJU-1934 Constancia de Reparto.pdf. p. 1.
[16] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[17] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[18] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[19] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[20] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[21] Id.
[22] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.
[23] Expediente CJU-585. Reiterado en el Auto 866 de 2021.
