Auto nº 037/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 14 de mayo de 2021, la sociedad Alianza Medellín Antioquia S.A.S. (en adelante, “Savia Salud EPS”)[1] formuló “demanda jurisdiccional” ante la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la E.S.E. Hospital Santa Margarita de Copacabana[2], de conformidad con lo previsto en el literal f artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019[3].

   En concreto, solicitó que se “ORDENE a la ESE HOSPITAL SANTA MARGARITA de COPACABANA la ACEPTACIÓN y posterior PAGO de las facturas emitidas por ALIANZA MEDELLÍN ANTIOQUIA-SAVIA SALUD E.P.S a título de REINTEGRO DE INCENTIVOS PARTOS, PEDT Y NOVEDADES DE ASEGURAMIENTO”[4] correspondientes a los años 2015 a 2018. La demandante afirmó que durante el citado periodo celebró diferentes “contratos de prestación de servicios de salud”[5] con la E.S.E. Hospital Santa Margarita de Copacabana bajo la modalidad de pago por capitación[6]. Expresó que “se pactaron condiciones para el pago de incentivos y el cumplimiento de metas de las vigencias 2015, 2016, 2017 y primer semestre de 2018 (…)”.

   En consecuencia, Savia Salud EPS, tras analizar la ejecución de los contratos con la E.S.E. Hospital Santa Margarita de Copacabana, encontró que no se había cumplido con las metas[7], razón por la cual se emitieron cuatro facturas correspondientes a los reintegros por pago de lo no debido que no fueron rechazadas ni glosadas por la demandada, ni se pagaron los valores debidos, de acuerdo con el procedimiento y las normas legales en la materia.

2. Decisión de la Superintendencia Nacional de Salud. El 19 de agosto de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el auto A2021-002464, rechazó la demanda por falta de competencia y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito judicial de B.. Sostuvo que la competencia de esa entidad se limita a conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Indicó que en el presente asunto no se advierte que las partes hayan surtido el trámite administrativo que “evidencie que se trata de un conflicto de glosas y/o devoluciones de facturas por servicios de salud”[8].

   En ese sentido, la Superintendencia Nacional de Salud afirmó que el asunto no corresponde a un conflicto de devolución o glosas previsto en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, reglamentado por la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Protección Social. Por el contrario, consideró que el objeto del proceso era obtener el pago de las facturas de venta generadas por la demandante, con el fin de que el demando reintegre los dineros pagados anticipadamente, ante el incumplimiento de las metas contractualmente pactadas entre las partes. En ese orden, la competencia del asunto les corresponde a los jueces laborales en los términos de los artículos 2.4[9] y 2.5[10] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral. El proceso fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B.. Mediante auto del 15 de septiembre de 2021[11], esa autoridad judicial rechazó la demanda y remitió el expediente a los juzgados civiles de ese mismo circuito. Explicó que el caso sub examine versa sobre una “controversia comercial generada por el incumplimiento de un contrato para la prestación de servicios relacionados con la seguridad social”[12]. Bajo ese supuesto, señaló que de acuerdo con la excepción del artículo 2.4 de del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, esa jurisdicción no es la competente para conocer controversias relacionadas con el incumplimiento de contratos “celebrados entre dos entes, independiente de que ellos estén o no dedicados a actividades relacionadas con la seguridad social”[13].

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria, especialidad civil. El asunto correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de B.. Mediante auto del 9 de febrero de 2022[14], esa autoridad judicial rechazó la demanda y remitió el proceso a los juzgados administrativos. Al respecto, señaló que (i) las partes involucradas en el litigio son entidades públicas y (ii) las pretensiones se encaminan a ejecutar obligaciones dinerarias contenidas en facturas que se derivan de un contrato. Bajo ese entendido, indicó que, conforme los artículos 104.6 de la Ley 1437 de 2011 y 75[15] de la Ley 80 de 1993, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso.

5. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, la demanda fue asignada al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante providencia del 17 de marzo de 2022[16], ese despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y estimó que “la competencia para conocer de esta controversia radica en la JURISDICCIÓN ORDINARIA, específicamente, en el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE BELLO-ANTIOQUIA”. Finalmente, ordenó la remisión a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto negativo.

   En concreto, manifestó que “lo que origina el presente proceso ejecutivo, son unos documentos (títulos valores) diferentes a un contrato estatal, por lo cual la jurisdicción competente no es la contenciosa administrativa, según lo establecido en el numeral 6 del art. 104 del CPACA”[17]. En tal sentido, señaló que corresponde a los jueces civiles conocer del asunto, en virtud de lo previsto en los artículos 15[18] y 20.1[19] del Código General del Proceso. Ello, en razón a que consideró que “la hoy ejecutante obró en ejercicio de la denominada Acción Cambiaria con base en unos títulos valores –facturas de venta-, para hacer efectiva la prestación contenida en los mismos, que contienen una obligación incondicional de pagar una suma de dinero, incorporándose el derecho literal y autónomo”[20].

6. El 22 de marzo de 2022, la secretaría del Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín, mediante correo electrónico, remitió el expediente a Corte Constitucional[21]. En sesión virtual de 11 de octubre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[22]. El 14 de octubre siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-. El 30 de noviembre de 2022, el doctor J.C.C.G. se posesionó como magistrado de la Corte Constitucional con efectos a partir del 1 de diciembre siguiente, por lo que le correspondió sustanciar este asunto.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[23]

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[24].

9. En este sentido, el Auto 155 de 2019[25] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[26].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[27].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[28].

   Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la S.P. deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

   El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Con base en las reglas expuestas, la S.P. encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.

    (i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Segundo Civil del Circuito de B.). Por otra, una autoridad que conforma la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín).

    Sobre este asunto, la Sala advierte que la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. rechazaron su competencia para conocer del asunto objeto de estudio. Sin embargo, no trabaron conflictos con otras jurisdicciones. Por una parte, la Superintendencia Nacional de Salud se asimila a un juez que compone la jurisdicción ordinaria cuando ejerce funciones jurisdiccionales. En efecto, de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional. Además, en la Sentencia C-119 de 2008[29], esta Corporación señaló que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales:

    “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”.

    En definitiva, la Superintendencia Nacional de Salud, al ejercer funciones jurisdiccionales, se asimila a un juez ordinario y, en el presente caso, trabó conflicto con los jueces laborales. Por consiguiente, promovió un conflicto intrajurisdiccional.

    Asimismo, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de B. rechazó su competencia para conocer del presente asunto y remitió el expediente a los jueces civiles del circuito. En ese sentido, tampoco planteó un conflicto entre jurisdicciones y, por lo tanto, la Corte Constitucional no tiene competencia para resolverlo.

    (ii) Presupuesto objetivo. La S.P. advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, Savia Salud EPS promovió demanda contra la E.S.E. Hospital Santa Margarita de Copacabana. El propósito es que se ordene al Hospital demandado la aceptación y el posterior pago de las facturas emitidas por la demandante, a título de reintegro de incentivos por partos, pedt y novedades de aseguramiento. Lo anterior, en razón a las facturas de venta SV19617, SV19618, SV19619 y SV19620 emitidas por la demandada, con ocasión del presunto incumplimiento contractual por parte de la empresa social de estado.

    (iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de B. señaló la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en los artículos 104.6 de la Ley 1437 de 2011 y 75 de la Ley 80 de 1993. Ello, en razón a que las partes involucradas en el litigio son entidades públicas y las pretensiones se dirigen a ejecutar facturas que se derivan de un contrato. De otro lado, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín expuso que los documentos base de la ejecución son títulos valores autónomos diferentes al contrato estatal. Bajo ese supuesto, consideró que la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el proceso en los términos en los artículos 15 y 20.1 del Código General del Proceso.

    Asunto objeto de decisión y metodología

11. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de B. y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín. Para este propósito, (i) expondrá la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal y (ii) resolverá el caso concreto.

    La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias sobre la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores originados en un contrato estatal. Extensión de los Autos 403 de 2021 y 409 de 2022

12. En el Auto 403 de 2021[30], esta Corporación conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto del conocimiento de un proceso ejecutivo en el que se pretendía el cobro de unas facturas cambiarias, aceptadas por una E.S.E. y que se originaron en el marco de un contrato de suministro de medicamentos e insumos.

13. En esa oportunidad, la Corte advirtió que se trataba de un proceso ejecutivo derivado del aparente incumplimiento contractual, atribuido a la entidad pública en desarrollo del contrato estatal que la vinculaba con la empresa. En este sentido, recordó que, de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”. Asimismo, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 establece que dicha jurisdicción también tiene competencia respecto de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

14. La S.P. explicó que, cuando se trata de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de los demás conflictos derivados del contrato que dio origen a la creación o transferencia del respectivo título valor[31]. En consecuencia, en este evento la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que causó la emisión y/o transferencia del título –por haber ocurrido la circulación de este mediante el endoso–, debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título valor. En este evento, corresponderá a la jurisdicción ordinaria la solución de la controversia. En concreto, la Corte estableció la siguiente regla de decisión:

    “En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

15. En esa misma línea, en el Auto 409 de 2022[32] esta Corporación resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones respecto de una demanda ejecutiva promovida por la empresa Savia Salud EPS contra la E.S.E. Hospital San Juan de Dios. En esa ocasión, se pretendía librar mandamiento de pago a favor de la demandante por concepto de “la obligación líquida y exigible que está contenida en unas facturas de reintegros de los valores pagados a título de pagos anticipados de incentivos por cumplimiento de metas, en el marco de un contrato de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de capitación”.

16. En ese momento, la Corte dirimió el conflicto y declaró la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer el proceso. Lo anterior, con fundamento en que (i) la parte demandada, esto es, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios, era una entidad estatal que aceptó derechos incorporados en títulos valores; (ii) las facturas que se pretendían ejecutar se derivaron de una obligación contenida en un contrato estatal suscrito entre el demandante y el demandado, particularmente, en un contrato de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de cápita; y (iii) la empresa Savia Salud EPS, quien actuaba como demandante, realizó pagos anticipados de una obligación sujeta a una condición de lograr ciertas metas[33] que no se cumplieron. En ese entendido, la Sala concluyó que “la ejecución de las facturas de los pagos de lo no debido se deriva directamente de esta obligación contractual”. En ese entendido, aplicó la regla del Auto 403 de 2021, en concordancia con el contenido del artículo 104.6 del CPACA.

17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto. Lo anterior, siguiendo las consideraciones previstas en los Autos 403 de 2021 y 409 de 2022 y que en esta oportunidad se extienden al asunto analizado, por las siguientes razones:

    (i) Las partes de la controversia son dos entidades públicas que suscribieron contratos estatales. De una parte, Savia Salud EPS es una sociedad de naturaleza mixta con aportes mayoritariamente públicos y sujeta a las disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud. De conformidad con su acta de constitución, el aporte público de la sociedad es de 73.3% y el privado de 26.7%[34]. Por lo tanto, es una entidad pública, de acuerdo con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, que establece que “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.”.

    De otra parte, el Hospital Santa Margarita de Copacabana, en calidad de demandada, es una empresa social del Estado, de modo que también se constituye como una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con el artículo 194 de la Ley 100 de 1994, que indica que “La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”.

    Desde 2015 y hasta el primer semestre de 2018, ambas entidades públicas celebraron contratos de prestación de servicios de salud bajo la modalidad de capitación, en los cuales se pactaron condiciones para el pago de los incentivos y el cumplimiento de metas para las vigencias 2015, 2016, 2017 y 2018. En consecuencia, para la Sala no hay duda de que la demanda involucra a dos entidades públicas que suscribieron diferentes contratos estatales y cuyo incumplimiento contractual se demanda por una de ellas.

    (ii) La demandante pretende la aceptación y pago de títulos valores originados en virtud de un contrato estatal. Savia Salud EPS formuló demanda con el propósito de que se ordene a la E.S.E. Hospital Santa Margarita de Copacabana la aceptación y posterior pago de facturas por ella emitidas, a título de reintegro, por incentivos que no cumplieron con las metas pactadas en los contratos de prestación de servicios de salud suscritos entre 2016 y 2018.

    En la demanda Savia Salud EPS expuso que, con ocasión de los contratos de prestación de servicios de salud, pactó con la E.S.E. Hospital Santa Margarita de Copacabana unos incentivos que fueron pagados mensualmente de manera anticipada. Sin embargo, tales incentivos dependían del cumplimiento de unas metas definidas en cada periodo contractual. La demandante constató que el hospital no logró el cumplimiento de los incentivos por concepto de partos, PDET y novedades de aseguramiento, por lo que expidió cuatro facturas, que no fueron rechazadas ni glosadas por la demandada, ni se pagaron los valores debidos.

    Bajo este entendido, es claro que el proceso ejecutivo deriva de un aparente incumplimiento contractual atribuido a una entidad pública en el marco de un contrato estatal que la involucra. Por consiguiente, en virtud de los artículos 104.2 y 104.6 de la Ley 1437 de 2011 corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública” y “los ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

    (iii) Falta de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en el presente asunto. La Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[35], en el presente caso, el Hospital Santa Margarita de Copacabana no presentó glosas en las facturas radicadas por Savia Salud EPS, de acuerdo con las disposiciones previstas en las normas aplicables, como tampoco al devolver las facturas, expuso motivos de su devolución, en los términos de ley. Por tal motivo, en este caso, para la demandante, se trataría de la solicitud de aceptación y pago de cuatro facturas correspondientes a los reintegros por pago de lo no debido, que no fueron rechazadas ni glosadas por la demandada, ni pagadas efectivamente, de acuerdo con el procedimiento y las normas legales en la materia.

    Sobre este punto, la Resolución 3047 de 2008[36], que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, señala que tanto la devolución como las glosas pueden ser alegadas por unas causales precisas definidas en la norma. En especial, se refiere a “la falta de competencia para el pago, falta de autorización, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado y servicio ya cancelado”.

    Adicionalmente, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[37], la Superintendencia Nacional de Salud “[n]o podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal[38]” Por lo tanto, la S.P. observa que, de acuerdo con la demanda y las pretensiones del demandante[39], el presente asunto no se relaciona sobre devoluciones o glosas a las facturas, sino con la ejecución de unos títulos valores originados presuntamente en el marco de un contrato estatal.

18. Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por Savia Salud EPS en contra del Hospital Santa Margarita de Copacabana. Lo anterior, porque, de conformidad con los artículos 104.2 y 104.6 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia para conocer de los procesos en los que se pretende ejecutar obligaciones aparentemente incorporadas en títulos valores originados en virtud de un contrato estatal, cuando las partes de la controversia sean las mismas que suscribieron el contrato estatal.

    Regla de Decisión. Cuando (i) se pretenda ejecutar títulos valores originados en virtud de un contrato estatal y (ii) las partes de la controversia sean las mismas que suscribieron el contrato estatal, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,