Auto nº 041/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2105 |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 041 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2105
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar.
Magistrado sustanciador:
J.C.C.G.
Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 15 de enero de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES) reconoció pensión de invalidez en favor del señor H.E.M.C., a través de la Resolución SUB-6775[1]. Posteriormente, mediante Resolución SUB-43614 del 20 de febrero siguiente, esa entidad liquidó y pago al beneficiario el retroactivo de la prestación reconocida[2]. Contra esta decisión, el señor M.C. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Como resultado, COLPENSIONES por medio de la Resolución SUB-67245 del 12 de marzo de 2018, reliquidó la pensión y ajustó el retroactivo[3]. Dicha decisión fue confirmada mediante la Resolución DIR-7283 del 16 de abril 2018[4].
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El 26 de agosto de 2020[5], COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda con el propósito de declarar la nulidad de las resoluciones SUB-6775 de 15 de enero de 2018, SUB-43614 de 20 de febrero de 2018, SUB-67245 de 12 de marzo de 2018 y DIR-7283 de 16 de abril de 2018, proferidas por la misma entidad. Lo anterior, debido a que COLPENSIONES constató que el reconocimiento de la pensión de invalidez se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de manera irregular[6]. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de $94.241.838 “por concepto de retroactivo, mesadas pensionales, aportes en salud, y/o fondo de solidaridad pensional, con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez, correspondiente a los periodos del 25 de septiembre de 2017 al día 30 de noviembre de 2019”[7].
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo del Cesar. Mediante auto del 19 de agosto de 2021[8], ese despacho resolvió declarar la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Valledupar. Consideró que el asunto no cumple con los supuestos del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, debido a que el señor M.C. ostenta la calidad de trabajador particular. La Corporación señaló que el demandante trabajó para, entre otras empresas, Asoservicios Ltda., H. y D.L., S.L.. y D.L..[9] En consecuencia, la competencia para conocer la controversia era de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en los términos del artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El expediente fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar. Por medio del auto del 14 de diciembre de 2021[10], ese despacho avocó conocimiento del asunto e inadmitió la demanda por incumplir los requisitos previstos en los artículos 25 y 26 del CPTSS. Contra esta decisión, COLPENSIONES interpuso recurso de reposición[11]. Mediante auto del 14 de febrero de 2022, el juez laboral resolvió (i) reponer el auto del 14 de diciembre de 2021, (ii) declarar su falta de competencia para conocer la demanda y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que, en virtud de las providencias SU-182 de 2019[12] y el Auto 316 de 2021[13] de esta Corporación, así como los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, “lo que se debe impetrar es una acción de nulidad (lesividad)” de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14]. Mediante correo electrónico del 30 de marzo de 2022, la secretaría del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar remitió el expediente a la Corte Constitucional[15].
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En sesión virtual del 19 de octubre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado encargado H.C.C.[16]. El 30 de noviembre siguiente, J.C.C.G. se posesionó como titular en ese cargo, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el presente asunto.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[17]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[18].
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En este sentido, el auto 155 de 2019[19] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[22].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, está el Tribunal Administrativo del Cesar, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento con miras a declarar la nulidad de cuatro actos administrativos de carácter particular y concreto. A través de dichas resoluciones, la actora reconoció, pagó y ajustó la pensión de invalidez al señor H.E.M.C.. A título de restablecimiento del derecho, además, solicitó el reintegro de sumas pagadas presuntamente de manera irregular.
(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Tribunal Administrativo del Cesar sostuvo que el asunto compete a la jurisdicción ordinaria laboral según lo dispuesto en el artículo 11 del CPTSS, en razón a que el demandado ostenta la calidad de trabajador particular. En ese sentido, consideró que no se acreditaban los presupuestos del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar argumentó, con base en la Sentencia SU-182 de 2019 y el auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional, que lo que procede es una acción de lesividad. En esa medida, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de actos propios relativos a la seguridad social y, seguidamente, (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social. Reiteración del auto 316 de 2021[23].
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Mediante el auto 316 de 2021[24], reiterado, entre otras decisiones, en las providencias 382[25] y 384[26] de 2021, la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla de decisión, según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, con independencia de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la Administración[27].
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En virtud de lo anterior, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo del Cesar es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a la regla de decisión contenida en el auto 316 de 2021 y que en esta oportunidad se reitera, por las siguientes razones:
(i) La demanda es promovida por una entidad de naturaleza pública. COLPENSIONES es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[28]. Tiene como objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida. Bajo ese entendido, COLPENSIONES es “una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional”[29]. En esa calidad, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(ii) El objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo propio que reconoció un derecho específico y concreto. El medio de control tiene como propósito la nulidad de las resoluciones SUB-6775 de 15 de enero de 2018, SUB-43614 de 20 de febrero de 2018, SUB-67245 de 12 de marzo de 2018 y DIR-7283 de 16 de abril de 2018. A través de dichos actos, COLPENSIONES reconoció, pagó y ajustó la pensión de invalidez al señor H.E.M.C.. Además, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de sumas pagadas presuntamente de manera irregular. Por lo tanto, mediante ese cause procesal el demandante pretende impugnar actos propios emitidos como autoridad administrativa, cuya competencia el Legislador dejó en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por COLPENSIONES, en contra de H.E.M.C.. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
Regla de Decisión: Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones respecto del Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo del Cesar conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos propios, presentado por COLPENSIONES en contra del señor H.E.M.C..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2105 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “notificación CC 12521191-501.pdf”.
[2] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “notificación CC 12521191-502.pdf”.
[3] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “notificación CC 12521191-503.pdf”.
[4] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “notificación CC 12521191-504.pdf”.
[5] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “04acta 1051 de 06-08-2020 J. aponte.... hectror.pdf”.
[6] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “Notificación 12521191-506.pdf”, folio 2.
[7] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “02DemandaCC_12521191_Hector_Mejia.pdf”, folio 3.
[8] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “11AutoRemite.pdf”.
[9] Ibidem, folio 3.
[10] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “13ResuelveRecurso.pdf”.
[11] En síntesis, el apoderado de COLPENSIONES fundamentó su recurso en la falta de competencia del juez laboral para conocer la demanda, toda vez que, lo que se pretende es declarar la nulidad de actos administrativos expedidos por la misma entidad.
[12] M.D.F.R..
[13] M.C.P.S..
[14] Ibidem, folio 2.
[15] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “Correo remisorio y Link.pdf”.
[16] Expediente digital, CJU-2105. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-2105.pdf”.
[17] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[18] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[19] M.L.G.G.P..
[20] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[21] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[22] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[23] M.C.P.S..
[24] Expediente CJU-489. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[25] M.J.F.R.C..
[26] M.J.F.R.C..
[27] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[28] De acuerdo con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 4121 de 2011, “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones”.
[29] Ibidem.
