Auto nº 047/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 2 de agosto de 2021, la señora N.D.V. de la Cruz presentó medio de control de «nulidad y restablecimiento del derecho» en contra del Departamento del Atlántico. Como fundamento fáctico, señaló que, entre el 1º de febrero de 1977 y el 4 de abril de 1997, trabajó como «auxiliar de servicios generales» en el Colegio Dolores María Ucrós. Para esa época, el establecimiento educativo era «una entidad de carácter departamental adscrita al Fondo Educativo Regional del Atlántico»[1].

   La demandante alegó que, si bien su vinculación con la institución educativa obedeció a la suscripción continua de «contratos de prestación de servicios», concurren los presupuestos para dar por configurada una relación laboral, atendiendo al principio de primacía de la realidad sobre las formas. Por lo tanto, solicitó formalmente al Departamento del Atlántico que reconociera la existencia de dicha relación y, en consecuencia, le pagara las prestaciones sociales a que hubiere lugar. Sin embargo, dicha entidad se abstuvo de emitir respuesta, razón por la cual, el 5 de marzo de 2020, se configuró silencio administrativo negativo[2].

   Bajo ese contexto, como pretensión principal, la señora V. de la Cruz reclama que: «se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo, nacido el día 5 de marzo de 2020, como resultado del silencio administrativo negativo de la Gobernación del Atlántico […] [y] como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al ente territorial DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO a que RECONOZCA Y CANCELE […] (…) prestaciones sociales laborales, por estar incurso en un CONTRATO REALIDAD»[3].

   Subsidiariamente, pide que se condene al demandado a «reconocer y cancelar» a su favor «los retroactivo pensionales [sic] y los salarios moratorios de los que trata el artículo 141 de la ley 100 de 1993, por el reconocimiento de la pensión de jubilación [sic]», «la indemnización y/o interés moratorio por el no pago oportuno de las cesantías causadas» y, «el retroactivo de la homologación de cargos y/o nivelación salarial y el pago de la diferencia salarial como servidor público, que sería de $695.125ºº en el año 1997; y diferencias salariales hasta 1 de marzo del 2008 [sic] […]»[4].

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Inicialmente, la demanda se repartió al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla. Este despacho, mediante Auto del 1º de diciembre de 2021[5], declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de la misma ciudad[6]. Sostuvo que, como la demandante era «auxiliar de servicios generales», ostentaba la calidad de trabajadora oficial, según el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[7]. Por ende, la controversia sobre la relación que alega haber sostenido con el Estado debe resolverse ante la jurisdicción ordinaria laboral, conforme a los artículos 104, 105 del CPACA y 2º de la Ley 712 de 2001.

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El asunto se repartió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 8 de abril de 2022[8], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. En su criterio, conforme a la sentencia SL-2603 del 15 de marzo de 2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia, la demandante no puede ser considerada como trabajadora oficial, pues las funciones que desempeñó como «auxiliar de servicios generales», son diferentes a las «de construcción o sostenimiento de obra pública» que exige el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 para que una persona ostente esa calidad. «[P]or ende, su situación no se circunscribe a ninguna de las causales descritas en Art. 2° de la Ley 712 de 2001, que son precisamente las que adscriben [sic] las competencias de los jueces laborales». De ahí que, «incumbe a la jurisdicción contenciosa administrativa [sic] el trámite y decisión del litigio»[9].

4. En sesión virtual llevada a cabo el 19 de octubre de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al Magistrado encargado H.C.C.[10]. El 30 de noviembre siguiente, el Magistrado J.C.C.G. se posesionó en el cargo que hasta ahora desempeñaba el Magistrado H.C.C., con efectos a partir del 1° de diciembre del presente año.

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Constitución Política[11].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[12]

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[13].

7. En este sentido, el Auto 155 de 2019[14] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[17].

   Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

   En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones

8. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

   (i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, se encuentra el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla -que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo- y, por otro lado, se encuentra el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de la misma ciudad -que hace parte de la jurisdicción ordinaria-.

   (ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la señora N.D.V. de la Cruz acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a que: (i) se invalide el acto administrativo ficto por medio del cual el Departamento del Atlántico se negó a reconocer que entre el 1º de febrero de 1977 y el 4 de abril de 1997 prestó sus servicios en el Colegio Dolores María Ucrós, en virtud de un contrato laboral y; (ii) se condene a dicha autoridad al reconocimiento de las prestaciones e indemnizaciones a que haya lugar.

   (iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla sostuvo que, según los artículos 105 del CPACA y 2º de la Ley 712 de 2001, la controversia debe resolverse ante la jurisdicción ordinaria laboral, en tanto la demandante desarrolló funciones que, conforme al Decreto 3135 de 1968, son propias de los trabajadores oficiales. Por su parte, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla, invocando el mismo decreto, concluyó que las labores de la actora no podían equipararse a las «de construcción o sostenimiento de obra pública» que exige dicha norma para que una persona ostente esa calidad. En esa medida, el asunto está excluido de su competencia, conforme lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

   Asunto objeto de decisión y metodología

9. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de la misma ciudad. Con este propósito, (i) se reiterará la regla jurisprudencial decantada por esta Corporación en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos en los cuales se discuta la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta por la suscripción continua de contratos de prestación de servicios con entidades públicas, y (ii) se resolverá el caso concreto.

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos en los que se discute la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta por la suscripción continua de contratos de prestación de servicios con entidades públicas. Reiteración del Auto 492 de 2021[18].

10. En el Auto 492 de 2021[19], conforme y reiterado, entre otros, en los Autos 479 de 2021[20], 1116 de 2021[21], 319 de 2022[22] y 439 de 2022[23], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por un ciudadano que reclamaba el pago de las acreencias derivadas de la relación laboral que sostuvo con una entidad pública. En concreto, el interesado alegaba que, formalmente, trabajó en virtud de la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios; no obstante, su vinculación realmente se enmarcó en una relación laboral, por tanto, dicha autoridad estaba obligada a reconocerle las prestaciones que dejó de percibir. Sin embargo, mediante acto administrativo, la entidad despachó desfavorablemente su solicitud[24].

    Por lo anterior, el demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a que: (i) se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual su empleador se abstuvo de reconocer la existencia de la relación laboral que subyacía a la suscripción continua de contratos de prestación de servicios y; (ii) «se conden[ara] al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas, conforme a los decretos leyes y reglamentarios que establecen las condiciones de los empleados públicos del nivel territorial y el reglamento de trabajo de la entidad vigente para la época de los hechos»[25].

11. Para resolver sobre el conflicto de jurisdicciones trabado en esa oportunidad, la Corte planteó la siguiente regla decisional: «de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado»[26].

    Ello, teniendo en cuenta que, si bien se discute la existencia de una relación laboral que, a primera vista, pareciera corresponderle a la jurisdicción ordinaria, lo cierto es que solo el juez administrativo es el único habilitado para pronunciarse sobre la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. De ahí que realmente “lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”[27].

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a la regla de decisión contenida en el Auto 492 de 2021 y que en esta oportunidad se reitera. Lo anterior, porque:

(i) La demanda se interpone contra una entidad territorial. Ello, en la medida en que se acusa la relación laboral con un establecimiento educativo de carácter departamental, adscrito al Fondo Educativo Regional del Atlántico. En consecuencia, alega un vínculo con el Departamento del Atlántico, que implicaría una relación laboral con el Estado.

(ii) La demandante afirma haber prestado sus servicios por medio de la suscripción continua de contratos de prestación de servicios. Como se advirtió anteriormente, la actora alega que entre el 1º de febrero de 1977 y el 4 de abril de 1997 suscribió contratos de prestación de servicios con el Departamento del Atlántico, en virtud de los cuales se desempeñó como auxiliar de servicios generales. Considera que, pese a la celebración de dichos contratos, su vínculo con el citado ente territorial, genuinamente, obedeció a una relación laboral. Por lo anterior, solicitó al Departamento del Atlántico que reconociera la existencia de dicha relación y le pagara las prestaciones inherentes a la misma. Sin embargo, ante la ausencia de respuesta por parte de aquél, se configuró silencio administrativo negativo. Bajo ese contexto, para la Sala no hay duda de que la accionante afirma haber trabajado, mediante la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios con una entidad pública (Departamento de Atlántico).

(iii) La demandante solicita, como pretensión principal, el reconocimiento de la relación laboral al parecer encubierta en los referidos contratos. Según se explicó, la demandante presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la autoridad en cuestión. Su pretensión principal se dirige a que se declare la nulidad del acto ficto que surgió en virtud del silencio administrativo negativo y, en consecuencia, se condene a dicho ente a reconocer la relación laboral y pagarle las prestaciones e indemnizaciones a que haya lugar en virtud de aquélla. Así las cosas, la pretensión principal se dirige efectivamente a discutir la existencia de una relación laboral que, al parecer, se ocultó mediante la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios.

Sobre este punto, debe aclararse que, si bien la interesada formula otras pretensiones que no guardan conexión directa con dicho tópico[28], lo cierto es que, según la demanda, las mismas son subsidiarias. Sobre el particular, en el Auto 1050 de 2021, esta Corporación consideró que, «si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal […], con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones».

(iv) Al juez que resuelve el conflicto de competencia entre jurisdicciones no le corresponde pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral, dado que es, justamente, lo que busca la demanda. De otra parte, cabe precisar que, conforme lo estableció esta Corporación en el Auto 492 de 2021[29], para determinar la competencia sobre los procesos en los cuales se discuta la eventual existencia de una relación laboral con el Estado derivada de la celebración continua de contratos de prestación de servicios, no deben auscultarse las funciones que desempeñó el demandante en orden a determinar si se trata de un trabajador oficial o un empleado público. Esto se explica por el hecho que, como sucede en este caso, lo que se debate es precisamente la existencia de esa relación, luego al no tener certeza sobre la misma, mal podría el juez del conflicto entrar a definir su naturaleza. Al respecto, la Corte sostuvo que:

[D]eterminar si las funciones desempeñadas por los contratistas del Estado a través de vínculos contractuales simulados correspondían a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público implica realizar un examen de fondo del asunto. Esta labor no le corresponde al juez encargado de definir la jurisdicción competente, pues esto conduce a pronunciarse sobre la existencia de una relación laboral que es, justamente, lo que se pretende con la demanda y lo que debe demostrarse en el curso del proceso. […]

En este sentido, la evaluación preliminar de la calidad del demandante como trabajador oficial o empleado público supone que la jurisdicción competente para resolver el litigio se encuentra en debate durante toda la controversia. En efecto, si el factor que define la jurisdicción es el tipo de vinculación que materialmente desempeñaba el servidor, es claro que dicha condición solo puede determinarse con certeza en la sentencia. En contraste, la solución adoptada por la Corte Constitucional implica que la jurisdicción no se cuestionará permanentemente dentro del trámite, pues ella se define por la existencia de un contrato de prestación de servicios estatal inicial, respecto del cual se denuncia su posible desnaturalización, lo que ubica este asunto dentro de la competencia de la jurisdicción contenciosa.

[…] [S]i en gracia de discusión se “revisara preliminarmente” la posible asimilación de las labores desempeñadas por el demandante para intentar ubicarlas en las que corresponden a un empleado público o a un trabajador oficial, se correría el riesgo de exponer al actor equivocadamente ante una jurisdicción que no tiene competencia para conocer de este tipo de asuntos, con la consecuente pérdida de oportunidad para adelantar el trámite judicial de su reclamación.[…]

[30].

13. Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por N.D.V. de la Cruz en contra del Departamento de Atlántico. Lo anterior, porque compete al juez administrativo pronunciarse sobre la celebración de contratos de prestación de servicios que encubran aparentemente una relación laboral con el Estado. Por lo tanto, se ordenará remitir a ese despacho el expediente CJU-2181, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: «La jurisdicción de lo contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado»[31].

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por N.D.V. de la Cruz contra el Departamento de Atlántico.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2181 al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados en este trámite.

N., comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con excusa

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Expediente CJU-2181. Documento “Demanda (1).pdf”. P.. 1 a 3.

[2] Ibidem. P.. 1 a 3.

[3] Ibidem. P.. 4.

[4] Ibidem. P.. 4 y 5.

[5] Documento “03AutoJuzgadoAdministrativo.pdf”.

[6] Ibidem.

[7] Decreto 3135 de 1968, artículo 5º: «Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales».

[8] Documento “05Conflictodecompetencia.pdf”.

[9] Ibidem.

[10] Documento “03CJU-2181 Constancia de Reparto.pdf”.

[11] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[12] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..

[13] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..

[14] M.L.G.G.P..

[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.

[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).

[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[18] Esta sección reitera lo considerado en el Auto 492 de 2021, M.G.S.O.D..

[19] M.G.S.O.D..

[20] M.J.F.R.C..

[21] M.G.S.O.D..

[22] M.A.J.L.O..

[23] M.J.E.I.N..

[24] Auto 492 de 2021, M.G.S.O.D..

[25] Ibidem.

[26] Ibidem.

[27] Ibidem.

[28] Ver Supra 1.

[29] M.G.S.O.D..

[30] Auto 492 de 2021, M.G.S.O.D..

[31] Auto 492 de 2021, M.G.S.O.D..