Auto nº 051/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 29 de septiembre de 2021, la Cooperativa de Trabajo Asociado Marinilla –COOPIMAR[1] presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cafesalud E.P.S. S.A., Nueva E.P.S., la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social. La acción tiene como propósito la devolución del pago de lo no debido por concepto de aportes parafiscales realizados entre los años 2017 y 2020 a las entidades prestadoras de servicios de salud demandadas[2]. En consecuencia, la demandante pretende: (i) declarar la nulidad de los actos administrativos que negaron la devolución de aportes al sistema de seguridad social en salud contenidos en a) el oficio del 31 de mayo de 2021 expedido por Cafesalud E.P.S. y b) el oficio del 8 de junio de 2021 expedido por la Nueva E.P.S.[3]; (ii) ordenar, a título de restablecimiento del derecho, la devolución de las sumas correspondientes al pago de lo no debido por concepto de contribuciones parafiscales de los años 2017 a 2020, por parte de Nueva E.P.S. y Cafesalud E.P.S.; (iii) indexar las sumas a pagar; (iv) ordenar el pago de intereses moratorios[4]; (v) cancelar los perjuicios sufridos por concepto de daño emergente y lucro cesante, (vi) pagar la totalidad de las agencias en derecho y costas que ocasione el presente proceso; y (vii) ordenar el cumplimiento de la sentencia[5].

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 11 de octubre de 2021, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. Sustentó su decisión en el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 y en el artículo 8° de la Ley 100 de 1993. En concreto, el juzgado sostuvo que “(…), los asuntos que versan sobre el Sistema de Seguridad Social Integral cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, deberán ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral (…)”. En ese sentido, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda propuesta y ordenó remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[6].

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 18 de enero de 2022, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Medellín rechazó de plano por falta de competencia la demanda. Argumentó que: “(…) [c]onforme a las pretensiones de la demanda se busca es la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos, y por ende no puede éste (sic) Despacho abrogarse la competencia de dicha pretensión, pues no la tiene y menos aún reformar o sugerir a la actora una acción judicial distinta a la que impetra, pues lo que busca la demandante es la declaratoria de nulidad y el restablecimiento del derecho, toda vez que se persigue la nulidad del acto administrativo por el cual le fue negado el reconocimiento de la sanción moratoria, mas no obtener el pago mediante la acción ejecutiva.(…)”. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia.

4. El proceso fue remitido el 3 de mayo de 2022 a la Corte Constitucional[7]. En reunión virtual con la Comisión de CJU del 1° de noviembre de 2022[8], la Presidenta de la Corporación repartió el caso al Magistrado S. encargado en ese momento. Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 3 del mismo mes y año[9]. Dado que el 30 de noviembre de 2022, J.C.C.G. se posesionó como magistrado titular de aquel, con efectos a partir del 1 de diciembre siguiente, le correspondió sustanciar el presente asunto.

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[10].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[11]

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal, en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[12].

3. En ese sentido, mediante el Auto 155 de 2019[13], esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[15].

   (iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[16].

   En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque:

   (i) Presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín y, del otro, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de la misma ciudad.

   (ii) Presupuesto objetivo. Existe una controversia entre ambos despachos, en relación con la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Cooperativa de Trabajo Asociado Marinilla –COOPIMAR en contra de Cafesalud E.P.S. S.A., Nueva E.P.S., la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social. El propósito de la acción es: (a) declarar la nulidad de los actos administrativos que negaron la devolución de aportes al sistema de seguridad social en salud contenidos en el oficio del 31 de mayo de 2021 expedido por Cafesalud E.P.S. y el oficio del 8 de junio de 2021 expedido por la Nueva E.P.S.[17]; (b) ordenar, a título de restablecimiento del derecho, la devolución de las sumas correspondientes al pago de lo no debido por concepto de contribuciones parafiscales de los años 2017 a 2020, por parte de las Nueva E.P.S. y Cafesalud E.P.S.; (c) indexar las sumas a pagar; (d) ordenar el pago de intereses moratorios[18]; (e) cancelar los perjuicios sufridos por concepto de daño emergente y lucro cesante, (f) pagar la totalidad de las agencias en derecho y costas que ocasione el presente proceso; y (g) ordenar el cumplimiento de la sentencia[19].

   (iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la competencia en el presente asunto. En efecto, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín sustentó su falta de jurisdicción para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 y el artículo 8° de la Ley 100 de 1993. Consideró que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de los asuntos relacionados con la seguridad social, independientemente de la naturaleza jurídica de los actos y el carácter público o privado de las personas en controversia. Por su parte, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Medellín alegó su falta de competencia en virtud de la naturaleza del acto del cual se solicita la nulidad y en el medio de control elegido por la demandante en ejercicio de su derecho de acción. Si bien, se advierte que el despacho no realizó una alusión expresa a normas constitucionales, legales o a jurisprudencia alguna. Se refirió a los elementos normativos que integran el artículo 104 del CPACA. En ese sentido, la Sala consideró necesario flexibilizar la evaluación de este criterio “(…) en aras de garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia de las partes del proceso”[20].

   Asunto objeto de decisión y metodología para resolver

5. La Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto, la Sala referirá los siguientes temas: (i) competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa y de la ordinaria en su especialidad laboral, en materia de reclamaciones para la devolución de aportes a la seguridad social; (ii) los aportes al sistema de seguridad social en salud, su administración, recaudo y devolución; y (iii) el caso concreto.

   Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa y de la ordinaria, en su especialidad laboral, en materia de reclamaciones para la devolución de aportes a la seguridad social

6. La competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA establece que: “(…) [l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.(…)”. Esta regla general de competencia habilita a los jueces de lo contencioso administrativo para conocer de un amplio espectro de conflictos en el que estén vinculadas entidades públicas, así como particulares en el ejercicio funciones administrativas.

7. Jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, dispone que los jueces laborales son competentes para dirimir “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”, con excepción de los relativos a “la responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[21]. Por lo tanto, las controversias relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social son de conocimiento de los jueces laborales.

   Los aportes al sistema de seguridad social en salud, su administración, recaudo y devolución

8. Recursos parafiscales. La Sentencia C-644 de 2016[22] dispuso que las contribuciones parafiscales “(…) (i) son obligatorias en tanto se imponen en ejercicio del poder coercitivo del Estado, esto es, de su soberanía fiscal; (…) (iv) los recursos que de su recaudo se obtienen son públicos y, en consecuencia, la administración se encuentra sometida a los controles que corresponden a dicha naturaleza; (…)”. Asimismo, la Sentencia C-824 del 2004[23] reiteró que los recursos del sistema general de seguridad social en salud son parafiscales, en la medida en que satisfacen las condiciones establecidas por la ley y la jurisprudencia para tener este carácter[24].

9. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) es una entidad adscrita al Ministerio de Salud “(…) de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado(…)”[25]. Esta entidad se encarga de “(…) a) [a]dministrar los recursos del Sistema,(…) c) Efectuar el reconocimiento y pago de las Unidades de Pago por Capitación y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud. (…) e) [a]delantar las verificaciones para el reconocimiento y pago por los distintos conceptos, que promueva la eficiencia en la gestión de los recursos.”[26]. En ese sentido, la ADRES es una entidad de naturaleza pública que administra los recursos del sistema de seguridad social en salud.

10. Delegación del recaudo de los recursos del sistema de seguridad social en salud. De acuerdo con la Sentencia C-644 de 2016, “(..)la administración de dichos recursos puede ser conferida a personas jurídicas de derecho privado (…)”. En cuanto al sistema de seguridad social en salud, la Ley 100 de 1993 dispone que “d) [e]l recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud;(…)” [27]. A su vez, el Decreto 780 de 2016 fijó en cabeza de las Entidades Promotoras de Salud (E.P.S.) y en las Entidades Obligadas a Compensar (EOC) la obligación de recaudar y registrar los aportes de acuerdo con las condiciones establecidas por el ADRES[28].

11. Procedimiento en sede administrativa para la devolución de aportes ante la Administradora de Recursos de Seguridad Social en Salud (ADRES). De acuerdo con el artículo 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016[29], las solicitudes para la devolución de pagos erróneamente efectuados se deben realizar dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de pago. Este tipo de peticiones se presentan de acuerdo a las siguientes reglas: (i) los aportantes deben solicitar la devolución de los pagos ante la entidad promotora de salud, (ii) las E.P.S. tienen un plazo de diez días hábiles siguientes a la radicación para determinar la procedencia de la solicitud, (iii) si la solicitud es procedente, la E.P.S. debe presentar la solicitud a la ADRES, el último día hábil de la primera semana del mes, (iv) la ADRES efectuará la validación y entrega de resultados y recursos, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de presentación; y, por último, (v) las E.P.S., una vez recibidos los resultados y los recursos del procesamiento de la información por parte de la ADRES, deberán girar los recursos al aportante, en el transcurso del día hábil siguiente. En ese sentido, la devolución de aportes es un trámite administrativo reglado, en el que concurren las EPS y la ADRES y que busca la protección de los recursos públicos.

12. La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer del presente asunto. En el presente caso, la Cooperativa de Trabajo Asociado Marinilla –COOPIMAR presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cafesalud E.P.S. S.A., Nueva E.P.S., la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social. La acción tiene como propósito la devolución del pago de lo no debido por concepto de aportes parafiscales y cotizaciones del régimen contributivo de salud, realizadas entre los años 2017 y 2020 a las entidades prestadoras del servicio de salud demandadas[30]. En consecuencia, la demandante pretende a través de la justicia: (i) declarar la nulidad de los actos administrativos que negaron la devolución de aportes al sistema de seguridad social en salud contenidos en a) el oficio del 31 de mayo de 2021 expedido por Cafesalud E.P.S. y b) el oficio del 8 de junio de 2021 expedido por la Nueva E.P.S.[31]; (ii) ordenar, a título de restablecimiento del derecho, la devolución de las sumas correspondientes al pago de lo no debido por concepto de contribuciones parafiscales de los años 2017 a 2020, por parte de Nueva E.P.S. y Cafesalud E.P.S.; (iii) indexar las sumas a pagar; (iv) ordenar el pago de intereses moratorios[32]; (v) cancelar los perjuicios sufridos por concepto de daño emergente y lucro cesante; (vi) pagar la totalidad de las agencias en derecho y costas que ocasione el presente proceso; y (vii) ordenar el cumplimiento de la sentencia[33]. La Sala Plena considera que el conocimiento de este asunto le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, con fundamento en las siguientes razones:

13. En primer lugar, de la literalidad de la demanda propuesta por COOPIMAR no se advierte, prima facie, un litigio basado en aspectos relativos a la prestación de los servicios de seguridad social. Por el contrario, las pretensiones buscan la nulidad de actos administrativos y la devolución del pago de lo no debido por concepto de contribuciones parafiscales, es decir, de recursos que tienen naturaleza pública. En ese sentido, lo pretendido por la accionante no se refiere a una controversia sobre la prestación del servicio de seguridad social en salud. Por lo tanto, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no es competente para conocer de este asunto.

14. En segundo lugar, de acuerdo con los documentos allegados, la demandante pretende la nulidad de las actuaciones que declaran la improcedencia de la solicitud de devolución de aportes al sistema de seguridad en salud y su reembolso por parte de las E.P.S. y la ADRES. Dicho asunto está referido a recursos que tienen el carácter de parafiscales. En ese orden de ideas, como se explicó anteriormente, el recaudo y la administración de aquellos obedecen a funciones públicas delegadas y reconocidas para las E.P.S y la ADRES. La demanda gira en torno a la nulidad de decisiones proferidas en el marco de un proceso administrativo y en el ejercicio de funciones de la misma naturaleza. Además, tiene que ver con la devolución de recursos que son de naturaleza pública. Por lo tanto, las controversias relacionadas con este asunto habrán de ser conocidas por el juez de lo contencioso administrativo, por tratarse de actos sujetos al derecho administrativo, en los que están involucradas una entidad pública y particulares en ejercicio de función administrativa.

15. Regla de la decisión. La jurisdicción contenciosa administrativa es competente para conocer y decidir una demanda contra entidades promotoras de salud EPS, la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social, relativa a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,