Auto nº 056/23 de Corte Constitucional, 26 de Enero de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2277 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 056 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2277
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali.
Magistrado S.:
J.C.C.G.
Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 20 de mayo de 2021[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda con el propósito que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 287878 del 15 de agosto de 2014, proferida por la misma entidad. A través de dicho acto administrativo, la accionante reconoció y pagó una sustitución pensional a favor de la señora M.M.L.O., en calidad de compañera permanente del señor J.E.S.. Según indicó, la beneficiaria aportó “documentación no verídica con el fin de comprobar que cumplía los requisitos para ser beneficiario de la sustitución pensional”[2]. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas pagadas por concepto “de mesadas, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la sustitución pensional”[3].
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Mediante auto del 2 de diciembre de 2021[4], ese despacho declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los jueces laborales del circuito de Cali. Fundamentó su decisión en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la providencia del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado[5] y el auto 314 de 2021[6] de la Corte Constitucional. Explicó que el causante cotizó a COLPENSIONES en calidad de trabajador independiente. En ese sentido, consideró que “en el presente asunto no se dan los supuestos previstos en el artículo 104 del CPACA ni los lineamientos expuestos por la Corte Constitucional según los cuales la competencia de esta jurisdicción se circunscribe a las controversias relativas a la seguridad social siempre que el régimen de seguridad social este administrado por una entidad de derecho público y un empleado con una vinculación legal y reglamentaria”[7]. Así, concluyó que la competencia para conocer la controversia era de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conforme los artículos 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 105 de la Ley 1437 de 2011.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria laboral. El expediente fue repartido al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali. Por medio del auto No. 1193 del 20 de mayo de 2022[8], esa autoridad judicial promovió conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que “la naturaleza del presente asunto radica en que la entidad accionante COLPENSIONES demanda la nulidad de sus propios actos administrativos”. Por ello, en virtud de los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y las providencias SU-182 de 2019[9] y 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado[10], señaló que la competencia para conocer el asunto era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante correo electrónico del 7 de junio de 2022, la secretaría del juzgado laboral remitió el expediente a la Corte Constitucional[11].
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En sesión virtual del 1° de noviembre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado (E) H.C.C.[12]. El 30 de noviembre siguiente, J.C.C.G. se posesionó como titular en ese cargo, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el presente asunto.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el artículo 241.11 de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones[13]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[14].
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En este sentido, el auto 155 de 2019[15] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[18].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por otro, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento con miras a declarar la nulidad de la Resolución GNR 287878 del 15 de agosto de 2014. A través de este acto, la demandante reconoció y pagó una sustitución pensional a favor de la señora M.M.L.O..
(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sostuvo que le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer de la controversia según lo dispuesto los artículos 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 105 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto, señaló que no se acreditan los presupuestos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el causante realizó sus aportes al sistema de seguridad social en pensión en calidad de trabajador independiente. De otro lado, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali argumentó que el objeto de litigio radica en la nulidad de actos administrativos proferidos por la misma entidad demandante. Por lo tanto, en virtud de los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y las providencias SU-182 de 2019 y 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado, señaló que la competencia para conocer del asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social. Reiteración del auto 316[19] de 2021.
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Mediante auto 316 de 2021[20], reiterado, entre otras decisiones, en las providencias 382[21] y 384[22] de 2021, la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[23]. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 establece que “cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. Adicionalmente señala que “si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo…”. En tal sentido, la autoridad administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento consagrada en el artículo 138 ibidem, puede impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[24].
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En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a la regla de decisión contenida en el auto 316 de 2021 y que en esta oportunidad se reitera.
(i) La demanda es promovida por un fondo o entidad de naturaleza pública. COLPENSIONES es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Tiene como objeto la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida. Bajo ese entendido, COLPENSIONES es una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional. En esa calidad, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento.
(ii) El objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo propio que reconoció un derecho específico y concreto. El medio de control formulado por COLPENSIONES tiene como propósito la nulidad de la Resolución GNR 287878 del 15 de agosto de 2014. A través de dicho acto, la demandante reconoció y pagó la sustitución pensional a favor de la señora M.M.L.O..
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Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por COLPENSIONES, en contra de M.M.L.O.. Lo anterior, conforme a los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
Regla de Decisión: Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones respecto del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio, presentado por COLPENSIONES en contra de la señora M.M.L.O..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2277 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “05 ACTADEREPARTO2021-00539-00 OAVN (NRDO).pdf”.
[2] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “01 CC_1840046_Jose_Solarte_Demanda.pdf”, folio 8.
[3] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “01 CC_1840046_Jose_Solarte_Demanda.pdf”, folio 2.
[4] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “06 Auto declara falta de jurisdicción y remite.pdf”.
[5] Consejo de Estado, Sentencia del 28 de marzo de 2019. Específicamente manifestó que “dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad) promovido por Colpensiones [la providencia] indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no era la competente para conocer de dicho asunto, pese a pretenderse la nulidad de un acto administrativo mediante el cual se produjo un reconocimiento pensional en tanto el litigio versaba sobre la seguridad social de un empleado vinculado a través de un contrato de trabajo”. Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “06 Auto declara falta de jurisdicción y remite.pdf”, folio 3.
[6] M.G.S.O.D..
[7] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “06 Auto declara falta de jurisdicción y remite.pdf”, folio 4.
[8] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “03AutoSucitaConflictoOrdenaRemitir.pdf”.
[9] M.D.F.R..
[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera. Sentencia del 22 de junio de 2001 expediente 13172.
[11] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “Correo remisorio y Link.pdf”.
[12] Expediente digital, CJU-2277. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-2277.pdf”.
[13] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[14] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[15] M.L.G.G.P..
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] M.C.P.S..
[20] Expediente CJU-489 M.C.P.S.. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[21] M.J.F.R.C..
[22] M.J.F.R.C..
[23] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[24] En esa misma línea, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 establece que “[l]os representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”. Dicha norma fue declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de 2003, en el entendido que: “la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito”. En caso contrario, dicha providencia señaló que “cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
