Auto nº 072/23 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2023

1. La Sociedad Construcciones Hidráulicas y C.S., mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra el “Consorcio Mota-Engil ‘ME’[1], y solidariamente (sic) Consorcio FFIE Alianza BBVA, y [del] Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media - FFIE, sin personería jurídica, como una cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional”[2]. Esto, con el fin de que se declare que la sociedad accionante cumplió con las obligaciones establecidas en el Acuerdo de Obra 401049[3] y el Contrato de Mandato No. C-3833-077[4]-CM[5], celebrados el 1° de diciembre del 2018.

2. En consecuencia, la sociedad demandante solicitó, entre otras, que se declare probado que:

   i) El Consorcio Mota-Engil ‘ME’ en el primer semestre del 2018 obtuvo la aprobación y autorización legal del Contratista del Estado - Consorcio FFIE Alianza BBVA. Lo anterior, para realizar la cesión del Contrato Marco de Obra No. 1380-40- 2016 para el Grupo 2 de la invitación abierta FFIE 004 de 2016.

   ii) El Consorcio Mota-Engil ‘ME’ una vez obtenida la aprobación y autorización de parte del Contratista del Estado - Consorcio FFIE Alianza BBVA, realizó el proceso de selección privada en el año 2018. Resultó seleccionado como Contratista Construcciones Hidráulicas y C.S., y a quien se le cedió la Ejecución de la Fase II del Proyecto de Infraestructura Educativa.

   iii) Que el 10 de diciembre de 2018, el Consorcio Mota-Engil ‘ME’ y el Contratista Construcciones Hidráulicas y C.S., celebraron y suscribieron el Contrato de Mandato No. C-3833-077 para el Grupo 2 Contrato de Obra FFIE, cuyo objeto era: “La construcción de la Institución Educativa (Fase II), consistente en la construcción de 3 aulas de preescolar, 19 aulas de básica media, 1 biblioteca, 1 bilingüismo, 1 laboratorio integrado, 1 aula de tecnología, innovación y multimedia, 1 aula polivalente, zonas administrativas, comedor con cocina, baterías sanitarias para las aulas y áreas de circulación, muros, cubiertas, estructura de elevador, elevador, instalaciones eléctricas, hidrosanitarias, incendio, sistema de bombeo y demás obras indicadas en los diseños básicos”[6]. En ese sentido, la sociedad accionante tenía a cargo la construcción de la institución educativa Los Quindos, sede P.S., en el Departamento del Quindío

3. Por lo anterior, la Sociedad Construcciones Hidráulicas y C.S. pidió que se declare que el subcontratista del Estado, el Consorcio Mota-Engil ‘ME’ incumplió las obligaciones pactadas y nunca requirió a la interventora de los contratos para que firmara el acta de inicio. Según la actora, esto era indispensable para iniciar la ejecución de las obras, cumplir con el cronograma y con los plazos previstos dentro de estos contratos. En consecuencia, la demandante solicitó que se condene “como responsable al Subcontratista del Estado - Consorcio Mota-Engil ‘ME’ por el incumplimiento de sus compromisos y obligaciones contractuales, teniendo que indemnizar los daños y perjuicios materiales causados”[7] y, de manera solidaria, a los otros accionados. Igualmente, solicitó que se ordene la terminación del vínculo contractual de forma unilateral y con justa causa, en favor de la entidad demandante.

4. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia (Quindío)[8]. Mediante auto del 13 de octubre de 2020, esa autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción en el asunto. Argumentó que las partes no son de naturaleza pública, por lo que el conocimiento del proceso le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conforme a los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 75 de la Ley 80 de 1993, así como a la jurisprudencia del Consejo de Estado[9]. Además, precisó que, “pese a tratarse de contratos celebrados para el cumplimiento de obligaciones derivadas de un contrato estatal –como fue señalado en el escrito de demanda–, los subcontratos son relaciones jurídicas independientes y autónomas, y, por ello, no se liga la naturaleza jurídica de los nuevos acuerdos ni tampoco se compromete, prima facie, la responsabilidad contractual de la entidad pública contratante en el negocio jurídico principal”[10]. En consecuencia, afirmó que el proceso versa sobre un asunto contencioso entre particulares y ordenó el envío del expediente a los juzgados civiles del circuito.

5. Realizado nuevamente el reparto, se le asignó el proceso al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia[11]. Por medio de auto del 12 de agosto de 2021, ese despacho rechazó la demanda por falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. Consideró que se pretende la declaración de la responsabilidad solidaria por el pago de los daños causados a una entidad del Estado, esto es, el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Prescolar, Básica y Media, como cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional. Entonces, indicó que el proceso implica fenómenos jurídicos que corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme al artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, envió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia presentada[12].

6. El 29 de julio de 2022, el expediente fue repartido para estudio al despacho del Magistrado sustanciador[13].

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones[15], es necesario que concurran tres presupuestos[16], a saber: Presupuesto subjetivo, el cual consiste en que el conflicto se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. Presupuesto objetivo, según el cual la controversia debe suscitarse sobre el conocimiento de una causa judicial, en desarrollo en un proceso o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Presupuesto normativo, a partir del cual se requiere la manifestación expresa de las autoridades en colisión, ya sea reclamando para sí o negando la competencia para conocer el asunto.

9. En el caso bajo estudio, se observa que se satisfacen los anteriores presupuestos. En primer lugar, el presupuesto subjetivo se cumple, toda vez que, la controversia se originó entre autoridades de distintas jurisdicciones, a saber: el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia (jurisdicción ordinaria) y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad (jurisdicción de lo contencioso administrativo).

10. En segundo lugar, el presupuesto objetivo se satisface, por cuanto el conflicto objeto de decisión se fundamenta en la demanda formulada por la Sociedad Construcciones Hidráulicas y C.S., contra el Subcontratista del Estado el Consorcio Mota-Engil “ME” y, solidariamente, en contra del Consorcio FFIE Alianza BBVA[17], y el Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media - FFIE.

11. Por último, la Corte encuentra acreditado el presupuesto normativo, ya que las autoridades en colisión manifestaron los fundamentos constitucionales y legales para negar la competencia para tramitar el proceso referido. Por un lado, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia se refirió a los artículos 104 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993. Además, citó la sentencia del Consejo de Estado del 12 de agosto de 2013[18]. En ese sentido, consideró que las partes involucradas en el subcontrato no eran entidades del Estado, sino particulares. También indicó que el contrato celebrado era una relación independiente del negocio jurídico principal. Por otro lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia rechazó la competencia con base al artículo 104 del CPACA, pues afirmó que se persigue la declaración de responsabilidad solidaria de un ente público.

12. Cláusula general de competencia de los jueces administrativos en materia contractual. El artículo 104 del CPACA indica que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. El numeral 2 ibidem establece que tiene la competencia en los conflictos relativos a “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del estado”.

13. Por su parte, el artículo 141 del CAPCA prevé el medio de control de controversias contractuales, el cual faculta a las partes de un contrato del Estado para que pueda solicitar al juez que se declare la existencia, la nulidad, la revisión. Asimismo, que se declare el incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios. Por último, para todos los efectos un contrato estatal es aquel en donde intervenga una entidad pública[19].

14. El artículo 105 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá, entre otros asuntos, de “las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

15. Así las cosas, para que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se active para conocer de controversias contractuales, es necesario que concurran estos presupuestos: i) el contrato sobre el que se plantea la controversia tenga como una de las partes a una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado; y ii) no se configure ninguna de las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo previstas en el artículo 105 del CPACA.

16. Cláusula general de competencia de los jueces civiles. Por el contrario, si el conflicto se suscita solo entre sujetos del derecho privado se dará aplicación al artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Así las cosas, en virtud de cláusula residual de competencia, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos no asignados expresamente a otra jurisdicción.

17. Ahora bien, en el Auto 348 de 2022, la Corte estudió una controversia contractual en donde el Municipio de Medellín suscribió un convenio interadministrativo con la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU). Se advirtió que EDU comenzó una invitación abierta y, en consecuencia, suscribió un contrato de obra pública con la Empresa Cálculo y Construcciones S.A. Esto con el fin de efectuar los proyectos de construcción del programa de presupuesto en el Municipio de Medellín. La Empresa Cálculo y Construcciones S.A. subcontrató a la sociedad Tierras y Estructuras Duván S.A.S. para desarrollar una parte del contrato principal. Posteriormente, debido incumplimientos en la ejecución del contrato en mención, esta última sociedad presentó una demanda de controversia contractuales en contra de la Empresa Cálculo y Construcciones S.A., el Municipio de Medellín, EDU y otros.

18. En el caso descrito, la Sala Plena sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos que pueden presentarse respecto del conocimiento de un asunto por parte de dicha jurisdicción. De este modo, cuando la controversia no se encuadre dentro de la cláusula del artículo 104 del CPACA, se deberá acudir a la jurisdicción ordinaria.

19. Asimismo, se analizó que el Consejo de Estado ha determinado la subcontratación en los contratos del Estado como “la celebración de un contrato accesorio a otro principal, entre un contratista del Estado y un tercero, en virtud del cual el subcontratista o tercero sustituye parcial y materialmente al primero, quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado”[20].

20. Dicha Corporación ha señalado que una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo. Al respecto ha precisado que: “[e]sta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros–, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80”[21].

21. A partir de lo anterior, se concluyó que “siendo diferente la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista, de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal, el régimen jurídico aplicable a los subcontratos puede ser de naturaleza privada, si el subcontratista es un particular”[22].

22. En ese sentido, la Corte determinó que la controversia no involucró un contrato estatal, en la medida que este no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo tanto, aseveró que se trataba de un contrato celebrado entre particulares.

23. En consecuencia, se fijó la siguiente regla de decisión: “En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular”.

24. En el presente asunto se advierte que el Consorcio FFIE Alianza BBVA como contratista del Estado suscribió un contrato de obra con el Consorcio Mota-Engil ‘ME’. Este último subcontrató a la sociedad Construcciones Hidráulicas y C.S. para cederle la ejecución de la Fase II del Proyecto de Infraestructura Educativa. En el presente caso, este Tribunal considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las razones que se presentan a continuación.

25. La entidad demandante es una sociedad privada que se dedica principalmente a la construcción de obras de ingeniería civil. De otro lado, la parte demandada es el Consorcio Mota-Engil ‘ME’. Esta es una multinacional privada con actividad centrada en la construcción y gestión de infraestructuras segmentada entre las áreas de ingeniería y construcción, medio ambiente y servicios, concesiones de transporte, energía y minería[23]. Su composición es la siguiente:

    Accionista

    Porcentaje de participación

    FM-SOC. CONTROLO

    40,0%

    CCCC (grupo de origen chino

    y una de las mayores constructoras)

    32,4%

    FREE FLOAT (porcentaje susceptible de ser negociado en la bolsa)

    25,6%

    Acciones propias

    2,00%

26. De esta manera, el vínculo jurídico objeto de la controversia contractual no tuvo intervención alguna de una entidad del Estado. Por un lado, la sociedad demandante tenía a cargo la construcción de la institución educativa Los Quindos, sede P.S., en el Departamento del Quindío. Por otra, el consorcio demandado estaba a cargo de funciones como: ejecutar los permisos y las licencias correspondientes, entregar diseños de mezcla, proveer el predio en donde se desarrollaría la obra, limpiar raíces de los árboles talados, conceder todos los diseños de “planos arquitectónicos, estructurales, electrónicos, red voz y datos, hidrosanitarios, especificaciones técnicas, estudios de suelos, topografía, y toda información inherente y relevante para el desarrollo de la obra a realizar”[24].

27. De lo expuesto, se evidencia que la naturaleza jurídica de las actividades desarrolladas por las partes no corresponde al ejercicio de funciones públicas, de forma directa. En cambio, son acciones relacionadas con la ejecución material de una labor específica, esto es, la construcción de una institución educativa.

28. Así las cosas, el contrato sobre el que se da la controversia no es un contrato estatal, pues fue suscrito entre particulares, es decir, entre la Sociedad Construcciones Hidráulicas y C.S. y el Consorcio Mota-Engil ‘ME’. De ahí que se observe que su naturaleza es privada debido a las partes que lo suscribieron. Como se indicó en la parte considerativa de esta providencia, los subcontratos hacen surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el subcontratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros. Por ende, no se puede aplicar la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales.

29. Se precisa que no es posible determinar que alguna de las partes de los convenios que dieron origen a la demanda se trate de un particular en ejercicio de funciones públicas, pues así no se estableció el Acuerdo de Obra 401049 y el Contrato de Mandato No. C-3833-077 -CM celebrados el 1° de diciembre del 2018.

30. Ahora bien, en la demanda fueron llamados solidariamente, el Consorcio FFIE Alianza BBVA, y el Fondo de Financiamiento del FFIE. La Sala advierte que, en este caso, la jurisdicción ordinaria se activa con la presentación de una demanda en la que se alega una controversia contractual entre entidades privadas. Por lo tanto, la posible responsabilidad solidaria de una entidad pública como el Ministerio de Educación Nacional, no libera a la jurisdicción ordinaria de pronunciarse sobre el fondo del asunto[25], pues dicha solidaridad, al parecer, configurada por razón del presunto daño endilgado, no es suficiente para que el conocimiento del asunto le corresponda a los jueces administrativos.

31. La Sala Plena advierte que, se reiterará la regla jurisprudencial fijada en el Auto 348 de 2022, y, así las cosas, se remitirá el expediente CJU-1393 a la jurisdicción ordinaria civil, es decir, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, para lo de su competencia.

    Regla de decisión. En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,