Auto nº 073/23 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2023
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1403 |
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 073 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1403
Conflicto aparente de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D. C., primero (1) de febrero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de abril de 2011, la Entidad Promotora de Salud COOMEVA presentó demanda de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005. Las pretensiones consistieron en: (i) declarar la responsabilidad administrativa y solidaria de las demandadas por el daño antijurídico ocasionado contra la entidad promotora de salud, al no reconocer ni pagar la prestación de los servicios de salud no incluidas en el Plan de beneficios asumidos por COOMEVA, (ii) pagar el monto por concepto de capital debido con su valor indexado, iii) el pago de intereses moratorios y (iv) el pago de costas y agencias en derecho.[1] En ese sentido, la demandante mencionó que los servicios prestados fueron en cumplimiento de Actas del Comité Técnico Científico y fallos de tutela, además, señalando que lo anterior fue reclamado a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron glosados, pagados parcialmente y/o negados.[2]
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La demanda fue repartida a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien, mediante Auto del 26 de mayo de 2011, admitió la demanda y dio trámite al proceso. Sin embargo, el Tribunal mediante Auto del 26 de julio de 2016 declaró falta de competencia jurisdiccional y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales de Bogotá. Lo anterior, al señalar que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Auto del 11 de agosto de 2014, creó una subregla en la que determinó que el conocimiento de los procesos cuyo objeto sea el recobro de servicios no POS estructurados en facturas devueltas, rechazadas o glosadas es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.[3]
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El 11 de agosto de 2016, el asunto fue repartido a los jueces laborales de Bogotá, correspondiéndole el conocimiento del asunto al Juzgado 29 Laboral de ese circuito. Mediante Auto del 24 de agosto de 2016, este despacho judicial declaró la falta de competencia y ordenó la remisión de las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud. En este sentido, señaló que el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 atribuye los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud.[4]
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El 16 de febrero de 2017, mediante Auto A2017-000285, la Supersalud rechazó la demanda, promovió conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir la colisión. Para fundamentar su decisión la entidad señaló que las disposiciones no excluyen a las autoridades que integran la jurisdicción ordinaria laboral, sino que atribuye competencias concurrentes entre esta y la Supersalud, estando, entonces, a elección del usuario de la administración de justicia la selección de la entidad. Posteriormente, citó el artículo 8º de la Ley 712 de 2001 y determinó que el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente al ser la primera en conocer del asunto.[5]
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El 30 de agosto de 2017, mediante pronunciamiento judicial, el Consejo Superior de la Judicatura determinó que el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer del asunto, por lo que resolvió asignarle el conocimiento del caso a ese despacho judicial.[6]
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Devuelto el expediente al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, este despacho judicial daría trámite del proceso auto del 30 de abril de 2018. Sin embargo, mediante Auto del 26 de marzo de 2019, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá declararía la falta de competencia para conocer del asunto, según lo dispuesto en la providencia de la Corte Suprema de Justicia del 12 de abril de 2018, Radicado No. APL 1531-2018, por lo que ordenó remitir el asunto a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De lo anterior, concluyó que las decisiones del FOSYGA de rechazo o glosa de facturas constituyen actos administrativos, por lo que la competencia es de conocimiento de los jueces administrativos.[7]
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El 29 de mayo de 2019, el asunto sería asignado al Juzgado 31 Administrativo de Bogotá, el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, planteando conflicto negativo de competencia y enviado el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto.[8] Basó su decisión en señalar que la regla general de competencia de la Ley 712 de 2001, determina que las controversias en la prestación de los servicios de la seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o promotoras, es un asunto de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Igualmente, señaló que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 no atribuye los conflictos de la seguridad social a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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El 14 de noviembre de 2019, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto planteado, asignando la competencia del asunto a la jurisdicción laboral ordinaria y de la seguridad social, representada por el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá. Basó su decisión señalando que la Sala fijó como regla de unificación que “la jurisdicción competente para conocer las demandas que versen sus pretensiones en el pago de facturas o cuentas de cobro entre entidades del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, por recobro de servicios, insumos o medicamentos No incluidos en el Plan Obligatorio de Salud POS, previamente devueltos o glosados, es la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de Seguridad Social.”[9]
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Nuevamente entregado el expediente al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, este juzgado, mediante Auto del 13 de marzo de 2020, ordenó remitir el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en el marco de las funciones jurisdiccionales atribuidas a esa entidad por el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por la Ley 1949 de 2019, resuelva los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.[10]
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El 15 de julio de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Auto A2021-002104, declaró la falta de competencia, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera la colisión suscitada. Para fundamentar su decisión la entidad señaló que las disposiciones contenidas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, no excluye a las autoridades que integran la jurisdicción ordinaria laboral, sino que atribuye competencias concurrentes entre esta y la Supersalud. Sostuvo que esta apreciación se desprende del fallo del Consejo Superior de la Judicatura del 11 de agosto de 2014, en el que destaca que la función de esta entidad administrativa, cuando opera con funciones jurisdiccionales, conoce con un carácter preventivo y no privativo o exclusivo del asunto. En consecuencia, señaló que, mediante las Sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008, la Supersalud solo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados.[11]
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El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 14 de octubre siguiente.
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]
Los conflictos entre la Superintendencia de Salud y los Jueces Laborales son controversias al interior de la jurisdicción ordinaria
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Esta Corte, en el Auto 1008 de 2021, estudió un conflicto suscitado entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y la Supersalud, en relación con una demanda instaurada por la empresa CASAVAL S.A. en contra de la Nueva EPS, para el reconocimiento y pago de una incapacidad que la citada EPS le otorgó a uno de sus trabajadores. A criterio de la Corte, a pesar de que la Supersalud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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En dicha oportunidad, la Sala concluyó que la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la Supersalud es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial y, en todo caso, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.”[13]
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En consecuencia, la norma aplicable para dirimir este tipo de controversias es el inciso 5° del artículo 139 del Código General del Proceso, según el cual: “cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.”[14] En este sentido, dado que la Supersalud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los Tribunales Superiores del Distrito Judicial los competentes para conocer de estas controversias.
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La Sala Plena carece de competencia para resolver la controversia sub examine. Esto, porque la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales, cuando ejerce funciones jurisdiccionales, y, para efectos del recurso contra sus providencias y el trámite de definición de competencia, dicha entidad se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En esa medida el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala Laboral es la autoridad que funge como segunda instancia en estas materias, por ser el superior jerárquico del juez desplazado y obrar como superior funcional común de las dos autoridades (Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá). Por tal razón, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que integran la jurisdicción ordinaria, corresponderá a dicho Tribunal resolver el conflicto planteado.
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Debido a lo anterior, la Corte carece de competencia para resolver el presente conflicto, según lo previsto en el artículo 241 numeral 11 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, conforme al cual ostenta atribución constitucional para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones; es decir, conflictos interjurisdiccionales y no controversias intrajurisdiccionales, como en el presente caso.
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En consecuencia, la Sala Plena se inhibirá de decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que (i) resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud y (ii) comunique la presente decisión a los interesados.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. - INHIBIRSE de pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud para conocer la demanda promovida por la Entidad Promotora de Salud COOMEVA en contra del Ministerio de Salud y de FIDUFOSYGA 2005.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-1403 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU 1403, Documento Digital “202182300612382.pdf”, folios 38 y 39.
[2] Ibid., folios 5-7.
[3] Ibid., folios 484 y 485.
[4] Ibid., folio 488.
[5] Ibid., folios 523-525.
[6] Ibid., folios 530 y531.
[7] Ibid., folios 562-573, 721-; y Expediente CJU 1403, Documento Digital “A2021-002104 J-2017-0040.pdf”, folio 2.
[8] Expediente CJU 1403, Documento Digital “202182300612382.pdf”, folios 727-731.
[9] Ibid., folios 577-584.
[10] Ibid., folios 733 y 734.
[11] Expediente CJU 1403, Documento Digital “A2021-002104 J-2017-0040.pdf”, folios 3-6.
[12] Cfr. Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-191 de 2008.
