Auto nº 086/23 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2023

1. El apoderado judicial del señor J.L.C.S. presentó una demanda[1] de protección al consumidor financiero contra la Fiduciaria de Occidente S.A. Con esta, pretende que se declare que la demandada violó los derechos al consumidor financiero de C.S.I., solicita que se ordene a la accionada a pagar por perjuicios la suma de $14.439’966.881 e intereses moratorios por un valor de $14.439’966.881. También requirió que se sancione a la demandada con multa de hasta 150 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. Según los hechos de la demanda, la Unión Temporal de Amoblamiento Urbano de S.M. ganó una licitación con el Distrito de S.M., por lo que le fue adjudicado el contrato de concesión No. 002 del 2000 para el manejo de los elementos de amoblamiento urbano de S.M. por un término de 20 años. Según el apoderado del demandante, la Unión Temporal tuvo que constituir una fiducia mercantil para recibir los pagos de ese contrato. Aclaró que se celebró contrato de fiducia con la Fiduciaria de Occidente el día 1 de mayo de 2001.

3. Aclaró que C.S. era una de las personas asociadas en la unión temporal. Explicó que, posteriormente, el Distrito de S.M. autorizó la cesión de la posición contractual de C.S. en la Unión Temporal de Amoblamiento Urbano de S.M. a favor de Tecnourbanas Ingeniería y Construcciones S.A el día 30 de octubre del año 2018. Comentó que esa cesión de la posición contractual ocurrió por una petición presentada por parte de quienes eran en ese momento los representantes de C.S. Indicó que el sustento de la petición fue que la sociedad había sido sancionada por irregularidades en la ejecución de un contrato de obra pública en Bogotá.

4. Manifestó que la Fiduciaria de Occidente S.A cometió una serie de conductas reprochables luego de la presentación de la solicitud de cesión de la posición contractual. Concretamente, cuestionó problemas en la documentación, la continuación de los pagos objeto del contrato de concesión y la liquidación del contrato de fiducia. Aclaró que la sociedad C.S. cedió al demandante los derechos litigiosos sobre la disputa planteada en la demanda de protección al consumidor financiero.

5. La demanda fue presentada ante la Superintendencia Financiera el día 31 de agosto de 2021[2]. Esa entidad en decisión del 2 de noviembre de 2021[3], rechazando la demanda por falta de jurisdicción y ordenando remitir el expediente al Tribunal Administrativo de M.. En ese pronunciamiento, el organismo explicó que cuenta con facultades jurisdiccionales según las previsiones de la sentencia C-1641 de 2000 y de los artículos 13 de la Ley 279 de 1996, 6 de la Ley 1285 de 2009 y el inciso 3 del artículo 116 de la Constitución Política.

6. Seguidamente, explicó que la entidad está habilitada para administrar justicia sobre las controversias planteadas por los consumidores financieros frente a las obligaciones contractuales de las entidades vigiladas por la misma Superintendencia, según el inciso 2 del artículo 57 de la Ley 1480 de 2011 y el numeral 2° del artículo 24 del Código General del Proceso. Indicó que la entidad no era competente para tramitar este asunto, teniendo en cuenta la naturaleza de los bienes administrados a través del contrato de concesión y a que la beneficiaria es el Distrito de S.M..

7. Dio a conocer el contenido del numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y argumentó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para despachar el asunto. Finalmente, advirtió que remitiría el asunto al Tribunal Administrativo de M., siguiendo lo dispuesto por las normas de competencia de los artículos 86 de la Ley 2080 de 2021, 152 de la Ley 1437 de 2011 y del numeral 4° del artículo 156 del CPACA.

8. El expediente fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de S.M. el día 1 de abril de 2022[4]. Ese despacho profirió Auto el día 8 de abril de 2022[5], ordenando remitir el asunto al Tribunal Administrativo de M. por la cuantía de la demanda. El proceso fue asignado a la magistrada M.V.Q.T. del Tribunal Administrativo de M. por medio de reparto realizado el día 9 de mayo de 2022[6]. La magistrada ponente emitió Auto el 21 de junio de 2022[7], en el que declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, planteó un conflicto de competencias contra la Superintendencia Financiera y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional.

9. En esa providencia, realizó un resumen de los antecedentes del caso. Dio a conocer el contenido del artículo 57 de la Ley 1480 de 2011. Luego, señaló que el contrato de fiducia presuntamente incumplido fue celebrado entre 2 particulares y que el negocio jurídico que surgió de este es independiente del contrato de concesión suscrito con el Distrito de S.M.. Expuso el contenido del numeral 2° del artículo 104 del CPACA y reseñó que esa disposición no es aplicable al caso por la naturaleza de los contratantes.

10. Indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de dirimir las disputas sobre los contratos estatales, presentando una providencia del Consejo de Estado[8] que desarrolló ese concepto. Agregó que el numeral 1° del artículo 105 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está excluida del conocimiento de este tipo de casos, porque se trata de una controversia relativa a la responsabilidad contractual de una entidad financiera que actuó en el giro ordinario de sus negocios y que es vigilada por la Superintendencia Financiera. Concluyó que esa última entidad es la encargada de tramitar el proceso.

11. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 1 de julio de 2022[9]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 14 de octubre del citado año[10].

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado[12] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser positivos en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o negativos, cuando las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.

14. Igualmente, ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[13]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial objeto de la disputa por la competencia[15]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto.

    Competencia para conocer sobre las controversias relativas al cumplimiento y a la ejecución de las obligaciones contraídas entre las entidades financieras y los consumidores financieros

15. Se considera consumidor financiero a «… todo cliente, usuario o cliente potencial de las entidades vigiladas» según lo dispuesto por el literal d) del artículo 2 de la Ley 1328 de 2009[16]. El artículo 57 del Estatuto del Consumidor[17] establece el mecanismo especial de la acción de protección al consumidor financiero, con el fin de resolver «las controversias que surjan entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera, bursátil, aseguradora …».

16. Sobre esto, el artículo 24 del Código General del Proceso establece cuáles son los asuntos de competencia de ciertas entidades administrativas cuando actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales. El numeral 2° de esa norma[18] le atribuye a la Superintendencia Financiera el conocimiento de las disputas planteadas entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas respecto a la ejecución o cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas con ocasión de la actividad financiera. Es decir, es una norma especial que fija la competencia de la Superintendencia basándose exclusivamente en la naturaleza del asunto.

17. Por otro lado, el artículo 15 del Código General del Proceso[19] señala que la Jurisdicción Ordinaria es competente para tramitar los asuntos que no han sido asignados taxativamente a conocimiento de otra autoridad de una jurisdicción distinta. Como la única norma de competencia diferente a la del numeral 3° del artículo 24 del CGP[20] sobre los asuntos judiciales de protección al consumidor financiero es la del numeral 9° del artículo 20 del CGP, que asigna la competencia para tramitar asuntos sobre derechos del consumidor a los Juzgados Civiles del Circuito, la Jurisdicción Ordinaria es la encargada de instruirlos.

18. En otras palabras, la Jurisdicción Ordinaria conoce de los procesos de protección al consumidor financiero por 2 vías. La primera, a través del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Financiera reconocidas expresamente en el numeral 2° del artículo 24 del Código General del Proceso, facultad que opera a prevención[21] y que aplica cuando la controversia se suscita exclusivamente entre particulares, según lo dispuesto por el numeral 2° del artículo 13 de la Ley 270 de 1996[22]. La segunda, por medio de los despachos judiciales de la especialidad civil, aplicando lo dispuesto por la cláusula residual de competencia y considerando que ese tipo de disputa no ha sido atribuida a conocimiento de otra especialidad de la Jurisdicción Ordinaria.

19. Un antecedente importante de esta corporación para este tema es el estudiado en el Auto 1509/22[23]. En esa providencia, la Corte explicó cómo opera el principio de especialidad de las normas de competencia en casos donde se analizan asuntos sobre protección al consumidor o de infracción a los derechos de propiedad industrial. La Corte verificó que las normas que atribuyen ese tipo de casos al conocimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio fijan unas reglas para disputas específicas y determinó que en esas situaciones no se aplica el criterio orgánico al momento de definir la competencia para tramitar los procesos.

20. En la sentencia C-1641/00[24], la Corte realizó apreciaciones importantes sobre los límites de la competencia de la Superintendencia Financiera en estos asuntos. Primero, estableció que su competencia se limita a los casos que se refieran al cumplimiento o a la ejecución de las obligaciones contractuales. Segundo, que esos contratos deben ser suscritos entre entidades financieras y sus clientes. Tercero, se refiere a un límite de la cuantía de los procesos fijado en un artículo que fue declarado inexequible en la misma providencia. Por último, advierte que esa entidad no puede asumir el conocimiento de asuntos ejecutivos o penales.

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

21. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre una autoridad administrativa que cumple funciones que se asemejan a las desempeñadas por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil desde una perspectiva funcional[25], como lo es la Superintendencia Financiera, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Tribunal Administrativo de M., autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo el conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones.

22. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre una acción de protección al consumidor financiero promovida por el señor J.L.C.S. contra la Fiduciaria de Occidente S.A, por las presuntas irregularidades en la ejecución de un contrato.

23. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, en su criterio, resultaban aplicables al caso y justificaron su postura. La Superintendencia Financiera citó la sentencia C-1641 de 2000 de la Corte Constitucional, los artículos 13 de la Ley 279 de 1996, 6 de la Ley 1285 de 2009, el inciso 3 del artículo 116 de la Constitución Política, el inciso 2 del artículo 57 de la Ley 1480 de 2011, el numeral 2° del artículo 24 del Código General del Proceso y el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

24. Por otro lado, el Tribunal Administrativo de M. se apoyó en el artículo 57 de la Ley 1480 de 2011, en el numeral 2° del artículo 104 y en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA y en una providencia del Consejo de Estado. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre la Superintendencia Financiera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

    La Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar el asunto examinado

25. El señor J.L.C.S., como cesionario de los derechos litigiosos de C.S., promovió acción de protección al consumidor financiero contra la Fiduciaria de Occidente S.A, alegando que esa sociedad incumplió determinadas obligaciones adquiridas a través de un contrato de fiducia mercantil. Concretamente, como fideicomitentes figuraban J.H.L.V. y C.L.. (hoy C.S., como fiduciaria la Fiduciaria de Occidente S.A y como beneficiario el Distrito Turístico, Histórico y Cultural de S.M..

26. Solo con el ánimo de establecer la competencia sobre este asunto, la Corte considera que C.S. actúo como consumidor financiero en este caso, pues adquirió -junto al particular con el que conformaba la unión temporal- los servicios financieros de la Fiduciaria de Occidente S.A., entidad particular vigilada por la Superintendencia Financiera[26]. Precisamente, la demanda reprocha los presuntos incumplimientos relativos a la ejecución y al cumplimiento de obligaciones derivadas de ese servicio financiero contratado.

27. Aunque una de las partes del contrato, específicamente el beneficiario, sea una entidad pública, esto no activa las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, teniendo en cuenta que la norma del numeral 2° del artículo 24 del Código General del Proceso se limita a asignar de manera especial la competencia sobre la acción de protección al consumidor financiero a la Superintendencia Financiera, sin realizar consideraciones relativas a la naturaleza de las partes del contrato objeto de controversia. Además, las partes de la disputa -demandante y demandada- son 2 particulares, sin involucrar a entidades públicas directamente.

28. En conclusión, este asunto plantea una disputa entre dos particulares sobre la ejecución y cumplimiento de las obligaciones financieras adquiridas por la suscripción de un contrato entre un consumidor financiero y una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera. En otras palabras, es un caso que se subsume en las normas que fijan la competencia de la Superintendencia Financiera, particularmente el numeral 2° del artículo 24 del Código General del Proceso y el artículo 57 de la Ley 1480 de 2009.

29. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer sobre la acción de protección al consumidor promovida por J.L.C.S. contra la Fiduciaria de Occidente S.A. En consecuencia, le remitirá el expediente a la Superintendencia Financiera para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

30. Regla de decisión: La Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer sobre la acción de protección del consumidor financiero planteada entre particulares con independencia de la naturaleza jurídica de las partes del contrato presuntamente incumplido, según lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley 1480 de 2009, el numeral 2° del artículo 13 de la Ley 270 de 1996, el numeral 9° del artículo 20, el numeral 2° del artículo 24 y el artículo 15 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,