Auto nº 129/23 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2023
| Número de sentencia | 129/23 |
| Fecha | 09 Febrero 2023 |
| Número de expediente | CJU-1941 |
| Materia | Derecho Constitucional |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento dirigidas contra entidad pública o particulares en ejercicio de su función administrativa
La jurisdicción civil es la competente para conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o contra particulares en ejercicio de funciones administrativas, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y con el principio de especialidad
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 129 DE 2023
Referencia: expediente CJU-1941.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D.C., nueve (09) de febrero de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Fiduciaria CORFICOLOMBIANA S.A., en calidad de vocera y administradora del fideicomiso DISTRACOM (en adelante, Corficolombiana), presentó acción de cumplimiento conforme a lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y la Ley 393 de 1997 contra el municipio de Villavicencio. Como pretensiones de la acción, la demandante solicitó que se dé cumplimiento a lo dispuesto en los parágrafos 2 y 3 del artículo 180 del Decreto Ley 19 de 2012 que modifica el artículo 27 de la Ley 388 (norma modificada por el artículo 29 de la Ley 2079 de 2021)[1]. En consecuencia, la actora solicitó que se reconozca la vigencia del Plan Parcial EDS EL ALCARAVÁN, contenido en el Decreto Municipal No. 0211 de agosto 16 de 2005[2]. Corficolombiana indicó que el municipio demandado se constituyó en renuencia frente al cumplimiento del parágrafo 3 del artículo 180 del Decreto Ley 19 de 2012. Esa empresa también manifestó que no se cumplió la condición de sometimiento voluntario a la norma nueva, pues Corficolombiana, como titular del derecho de propiedad sobre el predio, no se acogió por escrito a la nueva reglamentación territorial[3].
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La demanda fue radicada ante los Juzgados Civiles del Circuito de Cali. El proceso le correspondió al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito, autoridad que, mediante auto del 21 de septiembre de 2021, declaró su falta de competencia para conocer del proceso y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali. Como fundamento de su decisión, el despacho argumentó que, por tratarse de una acción de cumplimiento, el proceso debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997.
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Una vez efectuada la remisión por competencia, la demanda fue repartida al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali quien la admitió a través de auto del 20 de octubre de 2020 y ordenó notificar a la entidad demandada[4]. Luego de surtido el proceso de contestación de la demanda, el juez de instancia profirió la Sentencia 122 del 18 de noviembre de 2021 en la cual decidió declarar improcedente el medio de control de cumplimiento promovido por Corficolombiana contra el municipio de Villavicencio. La autoridad judicial argumentó que, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es residual y subsidiaria, de modo que no procede cuando el interesado cuente con otro medio de defensa judicial[5].
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Corficolombiana impugnó la decisión de primera instancia y alegó, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali no es competente para actuar en el asunto. En efecto, la acción interpuesta se encuentra reglada por una norma especial, contenida en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, puesto que se trata del cumplimiento de normas urbanísticas. De este modo, la parte actora argumentó que la competencia para conocer de la demanda es de la jurisdicción ordinaria en cabeza de los Juzgados Civiles del Circuito.
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El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en decisión del 21 de enero de 2022, declaró la nulidad de la Sentencia 122 del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali. Adicionalmente, el Tribunal ordenó al citado Juzgado proponer un conflicto de jurisdicción ante la Corte Constitucional para que esta Corporación dirima el conflicto y devolvió el expediente al juez de primera instancia[6].
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El 22 de febrero de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali envió el expediente a la Corte Constitucional por medio del auto interlocutorio No. 69. El juzgado consideró que la jurisdicción competente para conocer de la acción de cumplimiento es la ordinaria por pretenderse el cumplimiento de normas contenidas en la Ley 388 de 1997[7]. Por su parte, en la Corte Constitucional, el expediente fue radicado el 9 de marzo de 2022 y remitido a la magistrada ponente el 25 de noviembre siguiente, en cumplimiento del reparto efectuado en la sesión virtual del 25 de noviembre de 2022.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
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Este tribunal señaló que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[9]: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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La Sala constata que, en el presente caso, se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En segundo lugar, se cumple el presupuesto objetivo porque el conflicto tiene que ver con el conocimiento de una acción de cumplimiento presentada por Corficolombiana en contra del municipio de Villavicencio.
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En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali se basó en lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, ya que, a su juicio, al tratarse de una acción de cumplimiento, la competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debido a que la Ley 393 de 1997 es la norma que desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política[10]. Por lo tanto, esa autoridad jurisdiccional determinó que el asunto escapa a la jurisdicción ordinaria. Por su parte, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali invocó la Ley 388 de 1997[11] y señaló que ésta norma se considera especial y es aplicable al caso concreto debido a que la misma otorga una competencia especial a la Jurisdicción Ordinaria, específicamente a los jueces civiles del circuito, para conocer las acciones de cumplimiento que versan sobre asuntos urbanísticos regulados en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997[12].
Jurisdicción competente para conocer y decidir de las acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo
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En el Auto 951 de 2021[13], la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción civil es la competente para conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o contra particulares en ejercicio de funciones administrativas y que pretenden el cumplimiento de deberes establecidos en las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud de la regla establecida en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y del principio de especialidad[14]. La Sala Plena llegó a esta conclusión ya que en la ley que regula el trámite de la acción de cumplimiento, a saber, la Ley 393 de 1997, se le atribuye la competencia para conocer de estos recursos judiciales a los jueces administrativos, sin especificar la materia. En contraste, cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o de un acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de las acciones de cumplimiento.
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La Corte Constitucional señaló que la mencionada regla de competencia es la aplicable debido a que, de acuerdo con los principios básicos de interpretación, la ley especial prevalece sobre la ley general. Según los criterios de interpretación armónica y conjunta de las normas, si existen dos disposiciones especiales y una de ellas, por su contenido y alcance, tiene una mayor especialidad que la otra, prevalece la especial sobre la general. Por ese motivo, “no siempre que se consagra una disposición posterior cuyo sentido es contrario al de una norma anterior resulta ésta derogada, pues deberá tenerse en cuenta el criterio de la especialidad, según los principios consagrados en los artículos 3º de la Ley 153 de 1887 y 5º de la Ley 57 del mismo año”[15].
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En el presente caso, Corficolombiana presentó una acción de cumplimiento cuya pretensión es hacer cumplir las obligaciones presuntamente contenidas en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, relacionadas con el procedimiento para la aprobación y adopción de los planes parciales. Concretamente, el actor pretende que se cumplan las disposiciones establecidas en los parágrafos segundo y tercero del artículo 27 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 180 del Decreto Ley 19 de 2012. Además, esa acción se dirige contra un ente territorial, esto es, el municipio de Villavicencio.
En consecuencia, dado que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 señala que las acciones de cumplimiento a través de las cuales se busque hacer cumplir las deposiciones de esa misma norma (esto es la Ley 388 de 1997) serán presentadas antes el juez civil del circuito[16], el asunto debe ser remitido a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Por lo tanto, con fundamento en la regla de decisión establecida en el Auto 951 de 2021, de acuerdo con lo dicho en el fundamento 11 de esta providencia, resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali conocer de la acción presentada por Corficolombiana contra el municipio de Villavicencio. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. La jurisdicción civil es la competente para conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o contra particulares en ejercicio de funciones administrativas, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y con el principio de especialidad[17].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali y el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la acción de cumplimiento interpuesta por fiduciaria Corficolombiana.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1941 al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La norma que pretende hacerse cumplir se refiere al procedimiento para la aprobación y adopción de planes parciales. En concreto, los parágrafos 2 y 3 del artículo 180 del Decreto Ley 19 de 2012 que modifica el artículo 27 de la Ley 388 disponen: “PARÁGRAFO 2. Las autoridades ante las cuales se deban adelantar trámites urbanísticos con posterioridad a la adopción del plan parcial estarán obligadas a emitir sus conceptos o permisos con base en lo aprobado en el plan parcial y en su documento técnico de soporte. En todo caso, desde la aprobación del plan parcial se deberán tener definidos y resueltos todos los impactos de la operación sin que se requiera para su ejecución o desarrollo la aprobación de instrumentos de planificación complementarios. / PARÁGRAFO 3. La vigencia del plan parcial se señalará en el decreto en que se adopte y no se alterará por el hecho de que se modifique el Plan de Ordenamiento Territorial, salvo que los propietarios de los predios se acojan, por escrito a la nueva reglamentación”.
[2] Concretamente, la actora pretende que con la acción de cumplimiento se haga efectivo el plan parcial a través del cual se habilitó el uso del suelo para la construcción de una Estación de Servicio en el predio denominado “Lote El Alcaraván”.
[3] Expediente digital CJU-1941, documento digital “001EscritoDemandayAnexos.pdf”.
[4] Expediente digital CJU-1941, documento digital “002AutoAdmite.pdf”.
[5] Expediente digital CJU-1941, documento digital “011Sentencia.pdf”.
[6] Expediente digital CJU-1941, documento digital “018Sentenciadesegundainstancia.pdf”
[7] En el citado auto el juzgado hace alusión a los antecedentes de la acción de cumplimiento previamente decidida por éste en primera instancia y a la declaratoria de nulidad efectuada por el tribunal. Antecedentes por los cuales decide proponer el conflicto negativo de competencia con la jurisdicción civil y ordena la remisión del expediente digital a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto planteado. Expediente digital CJU-1941, documento digital “0019AutoObedeceryCumplir.pdf”.
[8] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[9] Auto 951 de 2021.
[10] La ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” regula de manera general la acción de cumplimiento, competencia, titularidad, contenido, recursos y en general todo el trámite de esta acción constitucional y le otorga competencia para conocerla a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 3).
[11] La Ley 388 de 1997 modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991, normas referidas a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Particularmente el artículo 116 de la Ley 388 dispone el procedimiento de la acción de cumplimiento cuando esta versa sobre asuntos regulados por la Ley 9 de 1989, ésta última norma se refiere a planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes.
[12] Este argumento no está expresamente consagrado en el auto No. 69 de remisión del conflicto de competencia, dentro del cual el J. expresa que el conflicto se propone obedeciendo la decisión del Tribunal. Por el contrario, es en la sentencia del Tribunal que ordena al Juzgado proponer el conflicto de competencia, en la que se exponen los fundamentos por los cuales la Ley 388 1997 se considera norma especial de manera que la competencia le corresponde a la jurisdicción ordinaria. Expediente digital CJU-1941, documento digital “0019AutoObedeceryCumplir.pdf”.
[13] En aquella oportunidad, la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones que trató de una acción de cumplimiento que se dirigió contra entidades públicas, cuya pretensión se concentró en el cumplimiento de obligaciones de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, referentes a los usos del suelo y los planes de ordenamiento territorial. En este caso la Corte se apartó del precedente vigente de la Sala Jurisdiccional porque consideró que tratándose de acciones de cumplimiento cuyo objeto es el de hacer cumplir un deber omitido en materias de planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, la competencia corresponde a la jurisdicción civil ordinaria en virtud del principio de especialidad de la ley, ello con fundamento en lo establecido en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997. De este modo concluyó que la jurisdicción ordinaria civil era la competente para conocer y resolver el asunto.
[14] Esta posición fue reiterada en los autos 1693 de 2022, 1748 de 2022 y 1746 de 2022.
[15] Auto 951 de 2021.
[16] “ARTÍCULO 116.- Procedimiento de la acción de cumplimiento. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.
[…]
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El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo”.
[17] Auto 951 de 2021.
