Auto nº 131/23 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2023
| Número de sentencia | 131/23 |
| Fecha | 09 Febrero 2023 |
| Número de expediente | CJU-2013 |
| Materia | Derecho Constitucional |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 131 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2013.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D. C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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El 7 de diciembre de 2020 la Administradora Colombiana de Pensiones –en adelante, C.– presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho –como acción de lesividad–, contra la señora M.E.O.C.[1], por estimar que en el proceso de reliquidación de su mesada pensional existieron hechos fraudulentos que indujeron en error a la entidad, pues la documentación que sirvió de sustento era falsa[2]. Por tanto, solicitó la declaración de nulidad de las Resoluciones GNR 328030 del 3 de noviembre de 2016 y VPB 46094 del 29 de diciembre de 2016 que recalcularon el derecho prestacional aludido, y que, como consecuencia de ello, se ordenara a la demandada a título de restablecimiento del derecho la devolución de los dineros girados en exceso con sus respectivos intereses.
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Por medio del Auto 004 del 20 de enero de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito[3] declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda bajo el argumento de que la competencia en estos casos no se determina por la mera impugnación de la legalidad de un acto administrativo. En cambio, consideró que es el contenido mismo de este lo que radica la competencia en la justicia ordinaria, en su especialidad laboral, pues esta puede conocer los procesos en que se discuta el reconocimiento de pensiones de vejez, porque son actos sujetos al Código Sustantivo del Trabajo[4]. Por tanto, remitió las diligencias a los Juzgados Laborales de Medellín[5].
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En el Auto del 16 de febrero de 2021, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín[6] declaró su falta de competencia para conocer de la demanda presentada por C. porque, según el inciso 3° del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011[7] corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo resolver los conflictos derivados de los actos administrativos que reconocen un derecho particular cuando haya sido expedido a través de medios ilegales o fraudulentos[8].
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En firme esa decisión, las actuaciones fueron remitidas a esta Corporación[9]. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 11 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 14 de octubre del mismo año.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].
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De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, tal como estos fueron definidos por la Corte Constitucional.[12]
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La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, como se procederá a exponer.
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Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Octavo Administrativo de Medellín), y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado Primero Laboral del Circuito de esa misma ciudad).
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Presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por C. con la finalidad de que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 328030 del 3 de noviembre de 2016 y VPB 46094 del 29 de diciembre de 2016, por medio de las cuales dicha entidad reliquidó la pensión de vejez de la señora M.E.O.C..
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Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Medellín adujo que, en virtud del inciso primero y el numeral 4[13] del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, no le corresponde a la jurisdicción administrativa conocer de la demanda, porque el acto administrativo no determina la naturaleza del vínculo, pues el reconocimiento de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes se materializan en actos administrativos a personas a quienes es aplicable el régimen del Código Sustantivo del Trabajo.
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A su turno, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín señaló que la demandante es una entidad del Estado y el asunto versa sobre la solicitud de declarar la nulidad de un acto administrativo expedido por la propia administración. Estimó que el juez competente es el contencioso administrativo en virtud de lo establecido en el inciso 3° del art. 97 de la Ley 1437 de 2011, según el cual cuando la administración demanda un acto propio que fue expedido por medios ilegales o fraudulentos corresponde resolver este asunto a la jurisdicción contenciosa.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presente una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de C. contra uno de sus propios actos administrativos. En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Como se explicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. contra las Resoluciones GNR 328030 del 3 de noviembre de 2016 y VPB 46094 del 29 de diciembre de 2016, con las que se reliquidó la pensión de vejez de la señora M.E.O.C..
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de C. contra uno de sus propios actos administrativos.
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Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
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En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-2013 al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que imparta el trámite respectivo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, y DECLARAR que el conocimiento del proceso radicado bajo el número 05001333300820200033100 promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones -C.- corresponde al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
Segundo- REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-2013 al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín y a los sujetos procesales dentro del asunto con radicado 05001333300820200033100.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo: “01DemandaPoder”, p. 2. 1. A través de la Resolución GNR 344010 del 1° de octubre de 2014, C.– reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a la señora M.E.O.C..
[2] Ibidem, p. 3. En el Auto 2060 del 9 de diciembre de 2019, C. relacionó las inconsistencias halladas en los documentos, pues en la historia laboral se incluyeron períodos que no fueron efectivamente trabajados y podrían constituir los delitos de fraude procesal y estafa. Con base en estos hallazgos, C. expidió la Resolución DPE 8208 del 21 de mayo de 2020, que revocó las Resoluciones GNR 328030 del 3 de noviembre de 2016 y VPB 46094 del 29 de diciembre de 2016.
[3] Expediente digital. Archivo: “06ActaReparto”
[4] Las palabras del Juzgado son las siguientes: “observa el Despacho que el debate que se plantea en el proceso de la referencia no es de conocimiento de esta jurisdicción puesto que es el J.O. de la especialidad laboral quien de manera exclusiva conoce de los asuntos de seguridad social de los empleados del sector privado, pues si bien existe un acto administrativo de por medio, este no determina la naturaleza del vínculo ya que no puede obviarse que el Juez Laboral es competente para conocer de actos administrativos proferidos por entidades públicas en los casos de reconocimiento de pensiones de vejez, invalidez, sobrevivientes, pensiones especiales e indemnización sustitutiva, por cuanto se reconocen a través de actos administrativos a personas sujetas al régimen común del Código Sustantivo del Trabajo.” Expediente digital. Archivo: “07AutoRemiteCompetenciaLaborales”.
[5] El Juzgado Octavo negó un recurso de reposición que presentó la apodara de C. porque, según ese Despacho, las normas que regulan el cauce procesal de los conflictos pensionales son claras en determinar que corresponde a la especialidad laboral de la justicia ordinaria el conocimiento de los conflictos entre los afiliados, beneficiarios, etc., y las entidades de la seguridad social.
[6] Expediente digital. Archivo: “12ActaReparto”.
[7] Dice la norma referida por el Juzgado: “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
[8] El Juzgado también precisó que, según lo ha recordado el Consejo de Estado, el medio idóneo para obtener la nulidad de los actos administrativos ilegales es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Expediente digital. Archivo: “02ProponeConflicto”, p. 2.
[9] Dado que la providencia del dieciséis (16) de febrero de 2021 remitió las actuaciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín corrigió esta providencia y envió el expediente a la Corte Constitucional.
[10] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[12] Auto 155 de 2019.
[13] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:(…)4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[14] Expediente CJU-489. Reiterado en los autos 382 y 384 de 2021. La misma regla de decisión se ha reiterado en los Autos 566, 448 y 831 de 2022, declarando la competencia en estos casos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
