Auto nº 136/23 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2023
| Número de sentencia | 136/23 |
| Fecha | 09 Febrero 2023 |
| Número de expediente | CJU-2092 |
| Materia | Derecho Constitucional |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 136 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2092
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 31 de agosto de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones Nos. 4978 del 27 de febrero de 2004, expedida por el Instituto de los Seguros Sociales – ISS- y SUB 84944 del 9 de abril de 2019 dictada por Colpensiones; mediante las cuales el ISS reconoció una pensión de vejez a favor del señor T.E.Á.R. y Colpensiones reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora M.d.C.B.Á., por el fallecimiento del señor T.E.Á.R.. Lo anterior, al considerar que la señora M.d.C.B.Á. está recibiendo una mesada pensional, por lo que generaría una incompatibilidad con lo preceptuado en el artículo 17 de la Ley 549 de 1999.[1]
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El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 29 de septiembre de 2021, se abstuvo de avocar conocimiento y resolvió remitir el caso a los jueces laborales del circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión, citó los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como jurisprudencia del Consejo de Estado,[2] afirmando que la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde conocer todos los asuntos de materia laboral y de la seguridad social, como regla general, a excepción de los asuntos que tengan origen en una relación entre empleado público y una entidad de derecho público. De esta manera, consideró que el asunto versa sobre la seguridad social de un trabajador privado, por lo que resulta ser competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer del caso.[3]
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El 4 de noviembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 14 de marzo de 2022, resolvió declarar la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Citó los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y señaló que la nulidad de los actos administrativos no es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En consecuencia, señaló que la pretensión del medio de control presentado por Colpensiones es buscar la nulidad de los actos administrativos, potestad que se escapa del juez laboral, puesto que este solo conoce de conflictos que tengan origen en un contrato de trabajo, así como los asuntos de la seguridad social que se den entre afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras de la seguridad social. Finalmente, se refirió a la jurisprudencia del Consejo Superior de la judicatura en la que,[4] a su consideración, se abordó un asunto similar y fue asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[5]
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El 28 de marzo de 2022, el asunto de la referencia fue remitido la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 14 de octubre siguiente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[6] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[7]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9]
Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver la acción de lesividad interpuesta por Colpensiones.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[10]
Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial se refirió a los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como jurisprudencia del Consejo de Estado, afirmando que a la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las controversias sobre la seguridad social de un trabajador particular. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y no de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, acorde a lo establecido en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del Código Sustantivo del Trabajo, y a la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los autos 316 de 2021 y 840 de 2021
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La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[11] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[12] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”[13]
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En Auto 316 de 2021,[14] la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,[15] 454,[16] y 384[17] de 2021, entre otros.
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Por su parte, en el Auto 840 de 2021,[18] la Corte Constitucional determinó que la anterior regla de decisión también resultaba aplicable a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.” Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad.” Ello “implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.” Bajo esa perspectiva “la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.”
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Caso concreto
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.
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Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,[19] 454,[20] y 384 de 2021,[21] según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. Igualmente, al Colpensiones subrogar las competencias del Instituto de los Seguros Sociales, tiene la condición de demandar en lesividad los actos administrativos emitidos por esa entidad liquidada, conforme la regla de decisión del Auto 840 de 2021. Consecuencia de lo anterior, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de las resoluciones Nos. 4978 del 27 de febrero de 2004, expedida por el Instituto de los Seguros Sociales – ISS- y SUB 84944 del 9 de abril de 2019 generada por Colpensiones; mediante las cuales el ISS reconoció una pensión de vejez a favor del señor T.E.Á.R. y Colpensiones reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora M.d.C.B.Á., por el fallecimiento del señor T.E.Á.R., es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien deberá comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Reiteración autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2092 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU 2092, Documento Digital “01DemandayAnexos.pdf”, folios 9-16.
[2] Consejo de Estado, Auto del 28 de marzo de 2019, R.. No. 11001032500020170091000(4857)
[3]Expediente CJU 2092, Documento Digital “01DemandayAnexos.pdf”, folios 4-8.
[4] Consejo Superior de la Judicatura, providencia del 24 de abril de 2019, Radicado No. 110010102000201900623 00 (16684-37).
[5] Ibid., Documento Digital “03AutoDeclaraFaltaCompetenciaRemitirCorteConstitucional.pdf”, folios 1-5.
[6] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[7] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[12] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[13] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[14] Expediente CJU-489.
[15] Expediente CJU 838.
[16] Expediente CJU 866.
[17] Expediente CJU-377.
[18] En este auto se fijó la siguiente regla: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.
[19] Expediente CJU 838.
[20] Expediente CJU 866.
[21] Expediente CJU-377.
