Auto nº 141/23 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2023

1. La apoderada judicial de la señora M.C.C.V. presentó una demanda[1] ordinaria laboral contra el Hospital Reina Sofía de España E.S.E el día 15 de diciembre de 2015. Con esta, pretende que se declare que la demandante y la entidad demandada suscribieron dos contratos de trabajo a término fijo. Igualmente, solicita que se declare que el Hospital Reina Sofía de España E.S.E no le pagó a su poderdante ciertos salarios y prestaciones sociales producto de esa relación de trabajo.

2. En ese sentido, exige que se ordene a la entidad demandada a reconocer y pagar esos salarios y prestaciones junto a la sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías, indexando cada suma adeudada. Según los hechos de la demanda, la señora M.C.C.V. fue asignada al Hospital Reina Sofía de España E.S.E para realizar su práctica profesional como estudiante de medicina. La apoderada de la demandante señaló que su representada suscribió dos contratos laborales con la entidad accionada, ejecutados entre los días 21 al 31 de diciembre de 2017 y entre el día 10 de enero de 2018 al día 20 de diciembre del mismo año.

3. Advirtió que el hospital no pagó varios salarios y prestaciones sociales a su poderdante. Indicó que la accionante realizó una reclamación administrativa ante el Hospital Reina Sofía de España E.S.E, solicitando el pago de esas acreencias; sin que esa entidad le diera una respuesta de fondo a sus pretensiones. La demanda fue radicada en el Juzgado Civil del Circuito de Lérida el día 15 de diciembre de 2021[2]. Ese despacho se pronunció a través de Auto del 27 de enero de 2022[3], absteniéndose de avocar conocimiento de la demanda y remitiéndola a los Juzgados Administrativos de Ibagué.

4. En esa providencia, el juzgado manifestó que la Ley 10 de 1990 establece el régimen de trabajo en el Sistema Nacional de Salud. Dio a conocer el contenido del parágrafo del artículo 26 de esa norma y luego comentó que esa disposición decreta que las personas al servicio de las empresas sociales del Estado tienen la calidad de empleados públicos, por regla general. Explicó que el cargo que ocupó la accionante no entra en las excepciones a esa regla, teniendo en cuenta que la demandante no desempeñó labores de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales. Concluyó manifestando que no tenía competencia para tramitar el caso.

5. El proceso fue asignado al Juzgado Octavo Administrativo de Ibagué mediante reparto del día 9 de febrero de 2022[4]. Ese despacho emitió Auto del 7 de marzo de 2022[5], en el que declaró falta de jurisdicción para instruir el caso, planteó conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. En ese pronunciamiento, el juzgado recordó que el numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le asigna a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de los conflictos originados directa o indirectamente del contrato de trabajo.

6. Seguidamente, señaló que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para estudiar los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y a la seguridad social de los mismos. Manifestó que el Consejo de Estado y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura han establecido que la naturaleza de la vinculación es el criterio para determinar la competencia en estos casos.

7. Mencionó que la Corte Constitucional ha indicado que se deben estudiar dos factores para verificar cuáles asuntos laborales y de seguridad social son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: la naturaleza jurídica de la entidad demanda y la calidad jurídica del vínculo laboral. Aclaró que el numeral 4° del artículo 105 del CPACA excluye del conocimiento de esa jurisdicción a las disputas laborales entre los trabajadores oficiales y las entidades públicas.

8. Por otro lado, expresó que el servicio social obligatorio para estudiantes de profesiones relacionadas con salud está regulado por el artículo 33 de la Ley 1164 de 2007 y la Resolución 1058 de 23 de marzo de 2010. Expresó que esas disposiciones indican que el personal que presta el servicio social puede vincularse a través de contrato de trabajo o contrato de prestación de servicios. Estableció que la demandante fue vinculada mediante dos contratos de trabajo al Hospital. Concluyó señalando que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar un asunto de esa naturaleza.

9. El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 2 de abril de 2022[6]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 25 de noviembre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 29 de noviembre del citado año[7].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado[9] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.

12. Igualmente, ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[10]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial objeto de la disputa por la competencia[12]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto.

    Competencia para conocer sobre las demandas en las que las personas que ejercen funciones de empleados públicos solicitan declarar la existencia de una relación laboral con una empresa social del Estado. Reiteración de los Autos 796/21 y 681/22

13. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13] establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El numeral 4° de ese artículo consagra una regla específica, disponiendo que esa jurisdicción está facultada para tramitar las controversias sobre la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado, así como sobre la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público.

14. Por otro lado, el numeral 4° del artículo 105 del CPACA[14] excluye a esa jurisdicción del conocimiento de las controversias laborales entre los trabajadores oficiales y el Estado. Es decir, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para instruir las controversias laborales de los servidores públicos que no sean trabajadores oficiales, en otras palabras, las de los empleados públicos. Al respecto, el Decreto 1083 de 2015 presenta ciertas aclaraciones sobre las categorías de empleados públicos y trabajadores oficiales.

15. Concretamente, el artículo 2.2.30.1.1 de ese decreto[15] establece una distinción entre las clases de servidores públicos de acuerdo con su forma de vinculación con el Estado. Primero, dispone que los empleados públicos estarán vinculados a través de una relación legal y reglamentaria. Después, estipula que los trabajadores oficiales serán vinculados por medio de contrato de trabajo. Sin embargo, lo que hace esa norma es simplemente categorizar y describir las características de esas dos clases de servidores públicos.

16. El criterio principal para determinar la condición de trabajador oficial o de servidor público es el tipo de funciones desempeñadas y el tipo de entidad donde se desarrollan. Por ejemplo, el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968[16] define el régimen de personal del sector nacional de la Rama Ejecutiva del poder público. Concretamente, esa disposición indica que, por regla general, quienes trabajen en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos.

17. La norma también consagra una excepción a esa regla, señalando que los servidores que se ocupen en esas entidades y realicen labores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Por otro lado, el artículo indica que por regla general los servidores de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado serán trabajadores oficiales y, excepcionalmente, serán empleados públicos al desempeñar ciertas funciones de confianza y manejo. El artículo 292 del Código de Régimen Municipal[17] y el artículo 233 del Código de Régimen Departamental[18] fijan reglas parecidas respecto al personal al servicio de las entidades del nivel territorial de la Rama Ejecutiva.

18. En ese orden de ideas, la forma de determinar la jurisdicción competente para tramitar los casos donde se demanda la existencia de una relación de trabajo con el Estado es identificar, a primera vista, las funciones ejercidas por el demandante y la entidad donde se llevaron a cabo, establecer en el ordenamiento jurídico las normas aplicables para el personal que desempeñe esas funciones en la entidad y determinar si las funciones del servidor corresponden a las de los trabajadores oficiales, a las de los empleados públicos o a otra categoría.

19. Para el caso, la Ley 10 de 1990 fija el régimen de personal de las entidades públicas encargadas de la organización y prestación de los servicios de salud, incluidas las empresas sociales del Estado. El parágrafo del artículo 26 de esa norma[19] dispone que serán trabajadores oficiales de esas entidades los empleados que realicen labores de sostenimiento de obras públicas y de servicios generales. Interpretando a contrario, el artículo establece tácitamente que la regla general de vinculación en esos organismos es de la relación legal y reglamentaria y que la vinculación por medio de contrato de trabajo es excepcional y limitada a los casos mencionados.

20. La Corte ha fijado una postura sobre estos casos desde la expedición de los Autos 796/21[20] y 681/22[21]. En la primera providencia, esta corporación estudió las reglas especiales del personal de las empresas sociales del Estado. Concluyó que en los casos donde el demandante pretende el pago de prestaciones y salarios y sus funciones no se enmarcan en las designadas por ley a los trabajadores oficiales, el conocimiento de la disputa debe ser de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aplicando el numeral 4° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

21. En el segundo pronunciamiento, la Corte abordó detalladamente el caso de una persona que reclamaba el pago de unos conceptos laborales y que estaba vinculada con una empresa social del Estado como médico de servicio social. En esa oportunidad, esta corporación verificó que el tipo de labores desempeñadas por un «médico rural en desarrollo del servicio social obligatorio» no corresponden a las desempeñadas por los trabajadores oficiales de las empresas sociales del Estado. En consecuencia, aplicó la regla fijada por el Auto 796/21 y remitió el asunto a conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

22. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, en cabeza del Juzgado Civil del Circuito de Lérida y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, autoridades judiciales que declararon no tener competencia para conocer sobre el asunto, proponiendo el conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones.

23. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre una demanda promovida por la señora M.C.C.V. contra el Hospital Reina Sofía de España E.S.E, con el fin de obtener el reconocimiento de una relación laboral y el pago de unos salarios y prestaciones sociales causadas por esa vinculación.

24. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, en su criterio, resultaban aplicables al caso y justificaron su postura. El Juzgado Civil del Circuito de Lérida citó el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990. Por otro lado, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué se apoyó en el contenido del numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el numeral 4° del artículo 104 y en el numeral 4° del artículo 105 del CPACA, en el artículo 33 de la Ley 1164 de 2007 y en la Resolución 1058 de 23 de marzo de 2010.

25. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Civil del Circuito de Lérida y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

    La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

26. La señora M.C.C.V. presentó una demanda contra el Hospital Reina Sofía de España E.S.E. Explicó que sus pretensiones son que se declare la existencia de dos contratos de trabajo suscritos entre los extremos de la demanda y que se declare que el Hospital Reina Sofía de España E.S.E le debe ciertos salarios y prestaciones sociales producto de esa relación de trabajo. Según la demanda y sus anexos, la accionante fue vinculada a la entidad demandada para realizar su práctica obligatoria como estudiante de medicina, actividad regulada por el Decreto 1058 de 2010.

27. El artículo 3 de ese decreto indica que el servicio social: «… es el desempeño de una profesión con carácter social, mediante el cual los egresados de los programas de educación superior del área de la salud contribuyen a la solución de los problemas de salud desde el campo de su competencia profesional». Es decir, las personas que prestan el servicio social cumplen labores profesionales relacionadas con la salud. En los documentos aportados como prueba denominados como contratos de trabajo, se establece que la demandante iba a ejercer: «actividades inherentes a la profesión de médico general …».

28. En otras palabras, la demandante realizó labores que no fueron, a primera vista, de sostenimiento de obras públicas o de servicios generales. Así, su forma de vinculación se asemeja a la de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado, según lo establecido por el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990. Como no se puede establecer que las tareas realizadas por la demandante fueron las propias de los trabajadores oficiales, el asunto encaja en la descripción del numeral 4° del artículo 104 del CPACA, que fija la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en asuntos laborales.

29. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda presentada por M.C.C.V. contra el Hospital Reina Sofía de España E.S.E. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

30. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas de carácter laboral presentadas contra una Empresa Social del Estado y que sean promovidas por empleados públicos, situación jurídica que se constata con las funciones que desempeña en la entidad acorde con lo previsto en la Ley 10 de 1990.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,