Auto nº 144/23 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 9 de Febrero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2208 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 144 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2208
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali.
Magistrado sustanciador:
J.C.C.G.
Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 17 de agosto de 2010, la apoderada de las Empresas Municipales de Cali E.ICE. ESP (en adelante, EMCALI) presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Oficio n.º 1830 del 18 de diciembre de 2007, por medio del cual EMCALI reconoció la pensión de jubilación a la señora S.G.G., al considerar que dicha prestación fue concedida sin competencia para ello[1].
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso le correspondió al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. Cuando el expediente se encontraba pendiente de sentencia de primera instancia, el 21 de mayo de 2019 fue remitido al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C., en virtud del Acuerdo PCSJA-11276 del Consejo Superior de la Judicatura, en el que se adoptaron medidas de descongestión para la jurisdicción de lo contencioso administrativo[2].
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Mediante auto del 30 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. declaró su falta de jurisdicción para estudiar el asunto. Lo anterior, bajo el argumento de que la señora G.G. desempeñaba el cargo de A. General de Oficina de la Gerencia General, el cual no está clasificado como de empleado público, sino de trabajador oficial[3]. Por consiguiente, afirmó que el conocimiento del caso le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y con lo establecido en diferentes fallos del Consejo de Estado sobre el tema[4].
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Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. A través de auto del 5 de abril de 2022, el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo y remitió el expediente a esta Corporación. Según lo expuesto por el juzgado, carece de jurisdicción para dirimir el asunto conforme lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-182 de 2019. En dicha providencia, se precisó que la Administración debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para recuperar los dineros que haya girado de manera contraria a la ley[5].
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En sesión virtual del 1° de noviembre de 2022, la Presidencia de esta Corporación repartió el expediente al Magistrado encargado H.C.C.[6]. El 30 de noviembre siguiente, J.C.C.G. se posesionó como titular en ese cargo, con efectos a partir del 1° de diciembre del mismo año. Por lo tanto, le correspondió sustanciar el presente asunto.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[7].
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En este sentido, el auto 155 de 2019[8] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia. Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple alguna de tales exigencias.
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Respecto de este último, se debe resaltar que en el auto 167 de 2022[9], esta Corporación reiteró que no se cumple con este presupuesto “cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia”[10]. Sin embargo, precisó que este Tribunal ha flexibilizado el análisis del presupuesto normativo con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia y el principio de celeridad. Esto resulta aplicable en los casos en los que, a pesar de que se evidencian falencias en la argumentación de los jueces y la falta de referencia expresa a alguna norma por parte de estos, la Sala puede corroborar que presentaron una argumentación de carácter jurídico que soporta su posición[11].
En el presente caso se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones
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Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto, a saber: el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. -que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo- y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali -que hace parte de la jurisdicción ordinaria-.
(ii) Presupuesto objetivo. Se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por EMCALI, en contra del Oficio n.º 1830 del 18 de diciembre de 2007, proferido por dicha entidad, por medio del cual le reconoció la pensión de jubilación a la señora S.G.G..
(iii) Presupuesto normativo. Se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción con razones de índole legal y jurisprudencial. En efecto, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. argumentó su falta de jurisdicción en el artículo 2º del Código Laboral Procesal y en diferentes fallos del Consejo de Estado, que sostienen el conocimiento de los asuntos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral. Por su parte, el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicción con base en la Sentencia SU-182 de 2019, en el entendido que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se discuten los actos emitidos por entidades públicas que pretenden proteger el patrimonio público.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali. Con tal propósito, (i) hará referencia a la regla sobre normas de competencia aplicables al momento de presentación de la demanda; (ii) la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración y, subsecuentemente, (iii) resolverá el caso concreto.
Regla sobre normas de competencia aplicables al momento de presentación de la demanda
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La determinación de las reglas de competencia se fundamenta en las normas vigentes al momento de la presentación de la demanda[12]. Lo anterior tiene soporte en el artículo 40, inciso 3° de la Ley 157 de 1887[13] según el cual, “la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.
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Igualmente, el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) dispone que “los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. El CPACA entró en vigor el 2 de julio de 2012[14] Por lo tanto, salvo que la ley hubiera establecido específicamente otro efecto en eventos particulares, los procesos presentados durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo, establecido en el Decreto 01 de 1984, seguirán rigiéndose y culminarán su trámite de acuerdo con las disposiciones de ese régimen jurídico aplicable. En consecuencia, resulta necesario evaluar las disposiciones que atribuían competencia para cada clase de asunto al momento de la presentación de la demanda.
Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia Administración. Reiteración del auto 1169 de 2021[15]
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Mediante el auto 316 de 2021[16], reiterado, entre otras decisiones, en las providencias 382[17] y 384[18] de 2021, la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla de decisión, según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones, presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[19]. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, con independencia de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la Administración.
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En virtud de lo anterior, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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Con fundamento en la precitada providencia, mediante auto 1169 de 2021, la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competencia entre las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y laboral, respecto de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por EMCALI EICE ESP contra un acto administrativo propio que reconoció una pensión de jubilación a uno de sus trabajadores. En ese momento, este Tribunal estableció dos tipos de consideraciones. De un lado, siguiendo como antecedente relevante el auto 316 de 2021, indicó que la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio promovido por una entidad pública es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con las disposiciones previstas en los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
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De otro, en aquellos eventos en que la demanda se radicó bajo la vigencia del CCA, la competencia de estos asuntos no se modifica, puesto que: (i) el artículo 73 del CCA ordenó que la administración no podía revocar un acto administrativo propio que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, sin el consentimiento expreso del titular; en consecuencia, (ii) el artículo 82 de la misma normativa, dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividades de las entidades públicas; en especial, (iii) el artículo 136, numeral 7°, del CCA, estableció que cuando una persona de derecho público demande su propio acto, la caducidad será de 2 años a partir del día siguiente de su expedición. En consecuencia, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no varía, aunque se trate de una demanda formulada con anterioridad a la entrada en vigor del CPACA.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. es la autoridad judicial competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a las consideraciones del auto 1169 de 2021, que extendió la regla de decisión del auto 316 de 2021 y, que en esta oportunidad se aplica, por las siguientes razones:
(i) La demanda fue promovida por una entidad de naturaleza pública. EMCALI es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[20]. En ese orden, es una entidad de carácter estatal que ofrece servicios de agua, telecomunicaciones y electricidad y que hace parte del poder público, de acuerdo con los artículos 38[21], 68[22] y 85[23] de la Ley 489 de 1998. En esa calidad, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(ii) El objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo considerado propio, que reconoció un derecho específico y concreto. El medio de control formulado por la entidad demandante tiene como propósito la nulidad del Oficio n.º 1830 del 18 de diciembre de 2007, por medio del cual le reconoció la pensión de jubilación a la señora S.G.G.. Por lo tanto, mediante ese cause procesal la demandante pretende impugnar un acto propio de EMCALI, emitido como autoridad administrativa, cuya competencia el Legislador dejó en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iii) El tránsito entre el CCA y el CPACA no altera la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos propios. En este caso, la demanda se presentó el 7 de agosto de 2010 y el CPACA entró en vigor el 2 de julio de 2012. En consecuencia, también al aplicar el CCA al presente asunto, se evidencia que el tránsito o cambio de legislación en materia de procedimiento contencioso administrativo, no altera la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer esta demanda, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa.
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Conclusión. En consecuencia, la Sala dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por EMCALI en contra de S.G.G.. Lo anterior, conforme a los artículos 73, 82 y 136 del CCA.
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Regla de la decisión: Cuando la administración demanda un acto que ella expide, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, incluso, si la demanda se presentó en vigencia del CCA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa, en concordancia con el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. y el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio, presentado por Empresas Municipales de Cali – EMCALI en contra de S.G.G..
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2208 al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y S.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 14 Laboral del Circuito de Cali y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital Archivo “01OrdinarioDigilatilizadoUno202100494.pdf”. páginas 78-100.
[2] Expediente Digital Archivo “03OrdinarioDigilatilizadoTres202100494.pdf”. página 17.
[3] Expediente Digital Archivo “03OrdinarioDigilatilizadoTres202100494.pdf”. páginas 23-41.
[4]Expediente Digital Archivo “03OrdinarioDigilatilizadoTres202100494.pdf”. páginas 36-38. En particular el Tribunal se refirió a los siguientes fallos: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 5 de abril de 2017, Radicado n.º 76001-23-31-000-2010-01313-02 (4551-14), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 25 de enero de 2018, Radicado n.º 76001-23-31-000-2010-01414 (1226-16), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 21 de junio de 2018, Radicado 76001-23-31-000-2010-01242-02 (3450-15) y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 21 de junio de 2018, Radicado n.º 76001-23-31-000-2010-01601-02 (2088-17).
[5] Expediente Digital Archivo “11AutoConflictoJurisdiccionRemiteCorte Constitucional202100494.pdf”.
[6] Expediente digital, CJU-2301. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-2301.pdf”.
[7] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[8] M.L.G.G.P..
[9] M.P.A.M.M.. En este caso la Corte Constitucional se declaró inhibida para decidir el asunto, debido a que el juez civil solo invocó normas de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social pero no expuso ningún argumento jurídico para justificar porque el asunto lo debía conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
[10] Auto 866 de 2021.
[11] Auto 443 de 2021.
[12] Auto 837 de 2021.
[13] Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
[14] El artículo 308 del CPACA dispone que: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigor”.
[15] M.G.S.O.D..
[16] Expediente CJU-489. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[17] M.J.F.R.C..
[18] M.J.F.R.C..
[19] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[20] De acuerdo con lo establecido en el artículo 1° del Acuerdo No. 34 de 1999. “Por medio del cual se adopta el Estatuto Orgánico para la Empresa Industrial y Comercial de Cali, EMCALI E.I.C.E E.S. P, se modifica el Acuerdo 01 de 1996, se dan unas autorizaciones al señor Alcalde y se dictan otras disposiciones”.
[21] “ARTÍCULO 38.- Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) b. Las empresas industriales y comerciales del Estado (…)”.
[22] “ARTÍCULO 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional (…) las empresas industriales y comerciales del Estado (…)”.
[23] “ARTÍCULO 85.- Empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica (…)”.
