Auto nº 183/23 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2260 |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público
VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Situación legal y reglamentaria
De un lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura ha determinado que la categoría exclusiva de “servidor público” del 104.4 del CPACA hace referencia a los empleados públicos y no a los trabajadores oficiales. De otro lado, el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de la Función Pública, precisa que los empleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relación legal y reglamentaria, que se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión. Por el contrario, los trabajadores oficiales se vinculan a aquella por medio de un contrato de trabajo escrito.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 183 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2260
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco (M.) y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M.(.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., quince (15) de febrero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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H.A.P.S., mediante apoderado, interpuso demanda laboral ordinaria contra el municipio de Guamal (M.) – Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios[1]. En concreto, solicitó que se condene a la entidad al pago de las cesantías correspondientes a la anualidad de 2017, así como a las sanciones por día de retraso e indexación de las sumas que correspondan. El demandante fue nombrado y tomó posesión, en provisionalidad, en el cargo de nivel asistencial de “operario de bomba de alcantarillado”, mediante la Resolución 005 de 1 de septiembre de 2017[2] y acta de posesión de la misma fecha.
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Mediante auto de 24 de febrero de 2021, el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco (M.) declaró su falta de jurisdicción y remitió el proceso a los Juzgados Administrativos de S.M.. Consideró que, en virtud de la Resolución 005 de 1 de septiembre de 2017, el cargo de “operario bomba de alcantarillado de acueducto” que desempeñaba H.A.P.S., era un cargo de carrera y de nivel asistencial, “que le dan el rango jurídico de Empleado Público”[3]. En virtud de lo anterior, y de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, estimó que las laborales asistenciales otorgan la calidad de empleado público y, en consecuencia, el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[4].
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Efectuado nuevamente el reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M.(.. Mediante auto de 14 de octubre de 2021, este despacho declaró su falta de jurisdicción, planteó conflicto de competencias y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó, con base a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que “la calidad de trabajador oficial no se da por la naturaleza del acto de vinculación, sino que además se debe tener en cuenta la naturaleza de la entidad donde se presta el servicio, la clase de actividades y funciones que desempeña el servidor, por tal razón, si un funcionario se vinculó a través de una relación legal y reglamentaria, pero las funciones y la categoría del empleo son propias de trabajador oficial, ésta será su calidad”[5].
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Asimismo, el juez administrativo citó la sentencia de 15 de marzo de 2017 de la Corte Suprema de Justicia que estableció que “la regla general” es que quien presta sus servicios a una entidad territorial es un empleado público “y sólo por excepción podrá ser trabajador oficial”, como aquellos “que se ocupan en la construcción y sostenimiento de las obras públicas”[6]. Por lo anterior, consideró que dada “la clase de actividad y funciones” que desempeñó, era “ostensible que el señor H.A.P.S., ostent[ó] la calidad de trabajador oficial”[7]. De igual manera, se refirió a los artículos 104.4 y 105 del CPACA para concluir que si bien la jurisdicción contenciosa conoce de los conflictos relacionados con la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos del Estado (art. 104.4), no lo hace cuando se trate de un trabajador oficial (art. 105.4). En esa medida, el proceso debe ser conocido por la justicia ordinaria.
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Mediante oficio de 10 de mayo de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. envió el expediente a la Corte Constitucional[8]. En sesión de 1 de noviembre de 2022, se asignó el expediente de la referencia a la magistrada sustanciadora[9].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Único Laboral del Circuito del municipio El Banco y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M., ambos del departamento de M., la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda laboral interpuesta por H.A.P.S. en contra del municipio de Guamal (M.) –Unidad Administrativa de Servicios Públicos Domiciliarios. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia relacionadas con la reclamación de cesantías por parte de un empleado público. (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12]. En aquellos eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción o de competencia”[13].
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por H.A.P.S. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones.
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco (M.), que integra la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M. (M., que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda laboral interpuesta por H.A.P. debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial[17] por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. (ver párr. 2, 3 y 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas que busquen el reconocimiento de prestaciones laborales por parte de empleados públicos
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En el Auto 1595 de 2022, la Corte Constitucional indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas que pretendan el reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, se precisan los siguientes argumentos:
(i) Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos que no estén asignados por cualquier otra, regulando así una cláusula general de competencia. Así mismo, los numerales 1 y 5, del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo establecen que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
(ii) El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de aquellos procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Asimismo, el artículo 105 del CPACA excluye la competencia de esta jurisdicción cuando los conflictos de carácter laborar surjan “entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
(iii) Para asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben concurrir dos requisitos: el orgánico y el funcional. El primero se refiere a la naturaleza pública de la entidad demandada y el segundo a que el demandante sea empleado público. De manera residual, cuando la controversia involucre a un trabajador oficial, la competencia radicará en la jurisdicción ordinaria laboral. Así lo ha explicado esta Sala Plena en varias oportunidades, entre ellas en los autos 448 y 314 de 2021 y 441 de 2022.
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De un lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado[18] y del Consejo Superior de la Judicatura[19] ha determinado que la categoría exclusiva de “servidor público” del 104.4 del CPACA hace referencia a los empleados públicos y no a los trabajadores oficiales. De otro lado, el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de la Función Pública, precisa que los empleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relación legal y reglamentaria, que se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión. Por el contrario, los trabajadores oficiales se vinculan a aquella por medio de un contrato de trabajo escrito[20].
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Ahora bien, en el Auto 1360 de 2022 se recordó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas, no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”. También, la Sala de Casación Laboral ha indicado que las “labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”[21]. Por lo demás, dichas labores deberán analizarse a la luz de la misión que desarrolla la entidad a la cual pertenece el trabajador.
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Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto que suscita la controversia sub examine. De la información consignada en el expediente se evidencian distintos elementos que permiten tomar esta decisión.
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Primero, se tiene que la Unidad de Servicios Públicos Domicilios de Guamal (M.) es una entidad pública territorial que se rige por el derecho público (párr. 1). Segundo, el demandante fue nombrado y posesionado en provisionalidad en la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (M.) mediante la Resolución núm. 005 de 1 de septiembre de 2017[22] y acta de posesión de misma fecha en el cargo de “operario de bomba de alcantarillado”[23]. De lo anteriormente expresado, se tiene que, prima facie, la demanda se dirige contra una entidad pública y que el demandante tenía la calidad de empleado público.
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En el caso concreto, la labor de operario de bomba de alcantarillado debe analizarse tanto a la luz de la naturaleza de la entidad a la cual está vinculada el trabajador[24] como a las funciones desarrolladas por este. Dado que el demandante fue vinculado a la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (M., está claro que su labor como operario de bomba y alcantarillado representa un trabajo cuyo objeto está vinculado directamente con el objeto principal de la entidad contratante. En este sentido, no corresponde a una labor de sostenimiento de la obra pública ni a una labor auxiliar que ayuda a cumplir una labor principal de la entidad empleadora[25].
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De igual manera, el decreto de creación de la entidad consigna, según el grado y el código mencionado en la resolución de nombramiento, que el cargo para el cual fue designado H.A.P.S. es de carrera y de nivel asistencial. Este régimen laboral aplicable corresponde, prima facie, con el de los empleados públicos. Las “funciones esenciales” del cargo del accionante son: “[r]ealizar actividades de recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del [m]unicipio de acuerdo al cronograma y rutas establecidas”; y “[a]poyar a la oficina en la repartición de la facturación de los servicios públicos”, entre otras. De acuerdo con lo anterior, se puede evidenciar que las labores correspondían a la misión institucional de la Unidad.
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Lo anterior, permite concluir que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del presente asunto, en tanto se trata de una demanda laboral interpuesta, prima facie, por un empleado público en contra de la entidad pública a la que está vinculado para reclamar el pago de acreencias laborales. Por lo tanto, la Sala remitirá el expediente CJU-2260 al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M., para que conozca el asunto y para que comunique la presente decisión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco (M.) y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M. (M., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por H.A.P.S. contra el municipio de Guamal (M.)– Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU- 2260 al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de S.M. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco (M.).
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Del expediente se extrae que la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios fue creada mediante acuerdo municipal núm. 0101092017 y está adscrita a la Oficina de Planeación y de Obras Públicas del Municipio. Cfr. Expediente digital, 02Demanda.pdf, p. 12. La creación de la entidad se fundamentó en la situación especial que atravesaba el municipio, al no contar con una empresa que se encargara de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
[2] Expediente digital, 02Demanda.pdf, p. 12. Según la Resolución mencionada, el cargo de operario de bomba de alcantarillado corresponde al código 472, grado 002 del Decreto Núm. 01010902017.
[3] Expediente digital. 03AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf p. 1.
[4] Sentencia de 18 de abril de 2018, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL1334-2018 R.. No. 63727.
[5] Expediente digital. 07AutoProponeConflictoCompetencia.pdf, p. 3.
[6] Sentencia de 15 de marzo de 2017, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL 2603-2017 R.. 39743.
[7] Expediente digital. 07AutoProponeConflictoCompetencia.pdf, p. 3.
[8] Expediente digital. 02CJU-2260 Correo remisorio y link.pdf
[9] Expediente digital. 03CJU-2260 Constancia de reparto.pdf. A su turno, el expediente de la referencia fue enviado al despacho de la magistrada sustanciadora el 3 de noviembre de 2022.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[14] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[15] Id.
[16] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[17] En el caso de las razones esgrimidas en particular por el Juzgado Único Laboral del Banco M., se tiene que estas son de índole jurisprudencial. Ahora bien, la Corte Constitucional, en aras de garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia ha permitido que el juez no señale normas legales o constitucionales de manera expresa, máxime cuando el otro juez inmerso en el conflicto sí presenta dichos argumentos normativos. Cfr. A-433/21 (CJU-574) yA-866/21 (CJU-502).
[18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de mayo de 2019. C.S.L.I.V.. R.: 05001-23-33-000-2016-02502-01(4416-18); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 9 de mayo de 2019. C.C.P.C.. R.: 41001-23-33-000-2012-00118-01(1204-14); y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de agosto de 2020. C.C.P.C.. R.: 76001-23-33-000-2015-01140-01(3947-17).
[19] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 4 de marzo de 2020, M.C.M.C.D..
[20] En este sentido, ver el A-872 de 2021.
[21] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 22 de marzo de 2022, SL4440-2017, R.icación No. 47292
[22] Expediente digital, 02Demanda.pdf, p. 12.
[23] Ib.
[24] En este sentido, ver A-433 de 2021, f.j. 3.6
[25] En este sentido, ver A-874 de 2021, f.j. 19(iv).
