Auto nº 187/23 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2283 |
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 187 de 2023
Referencia: Expediente CJU-2283.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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En 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “Colpensiones”) instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución GNR 365572 del 2 de diciembre de 2016, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la señora A.A.R.. El medio de control se justificó en que la beneficiaria “se encuentra actualmente percibiendo pensión de vejez concedida por (…) UGPP, y otra pensión de jubilación reconocida por parte del (…) FOPEP”[1].
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El 25 de septiembre de 2019, el Juzgado 21 Administrativo Oral del circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en la que se declaró la nulidad de la Resolución GNR 365572 del 2 de diciembre de 2016, entre otras cosas[2]. El apoderado de la señora A.A.R. apeló en término la providencia, de acuerdo con el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”)[3].
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El 19 de mayo de 2021, la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite del recurso de apelación, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, invalidó la sentencia proferida por el Juzgado 21 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y remitió el proceso de “manera urgente e inmediata” a los jueces laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104 del CPACA, toda vez la causante de la indemnización sustitutiva de vejez nunca ostentó la calidad de servidora pública, por lo que conforme con el artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) y algunos pronunciamientos del Consejo de Estado sobre asuntos similares, el trámite de la demanda corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[4].
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El 3 de marzo de 2022, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, conforme con un pronunciamiento del Consejo de Estado y el artículo 97 del CPACA, es el juez contencioso administrativo al que le compete conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda[5].
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El 1º de noviembre de 2022 la Sala Plena repartió el expediente y el día 3 siguiente lo remitió al despacho del magistrado sustanciador[6].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[9]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Conforme con los artículos 97[13] y 104[14] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[15], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en auto 316 de 2021[16], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección C, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridades judiciales que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 365572 del 2 de diciembre de 2016, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la señora A.A.R. (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 97 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS y en pronunciamientos del Consejo de Estado (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la resolución GNR 365572 del 2 de diciembre de 2016, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la señora A.A.R..
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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Regla de la decisión. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y DECLARAR que la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para continuar con el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones contra la resolución GNR 365572 del 2 de diciembre de 2016.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-2283 la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo “02ExpedienteDigital.pdf”.
[2] Ibíd, págs. 137-154.
[3] Ibíd, págs. 163-167.
[4] Ibíd, págs. 225-236.
[5] Archivo “03ConflictoCompetencia.pdf”. Al respecto, las sentencias citadas fueron la proferida el 22 de junio de 2001 dentro del radicado 13172 y la providencia del 23 de abril de 2015, radicación No. 11001032500020130180500.
[6] Archivo “03CJU-2283 Constancia de Reparto.pdf”.
[7] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[8] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad; o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (i) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original.
[14] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[15] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.
[16] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’ (…)”.
