Auto nº 239/23 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 22 de Febrero de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2294 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 239 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2294
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí (Santander) y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander)
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 2 de noviembre de 2018, E.P. de C., en calidad de representante legal del instituto Hogar del Anciano, localizado en el municipio de San Vicente de Chucurí (Santander), interpuso acción popular contra L.C.M.D. porque “en el mes de enero del 2017 se realizaban unas excavaciones y unas canalizaciones al caño innominado que atraviesa la parte baja del predio LOS TOCAYOS en la vereda Mérida, finca del municipio de San Vicente de Chucurí, contiguo al instituto HOGAR DEL ANCIANO”[1], sin contar con los permisos correspondientes. La accionante manifestó que esta situación generó “corrientes torrenciales y daños derivados de las mismas en el curso del arroyo y por consiguiente daños en la infraestructura de la institución HOGAR DEL ANCIANO y el riesgo a la vida, integridad y seguridad de los 80 adultos mayores que residen en la institución y el personal que presta los servicios”[2]. Como pretensiones, solicitó que se ordene a L.C.M.D. (i) restablecer los perjuicios ocasionados al caño innominado, (ii) abstenerse de construir en la ronda del caño innominado y (iii) pagar, a favor del interés público y a título de reparación, los daños económicos, sociales y ambientales que generaron perjuicios producto de la indebida canalización del caño innominado. Aclaró que dichos perjuicios deberán pagarse a favor de la Corporación Autónoma Regional de Santander (en adelante, CAS) que, a su vez, deberá crear una cuenta independiente y utilizar esos fondos para el cuidado del caño innominado[3].
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La señora P. de C. manifestó que con anterioridad a la interposición de la presente acción había promovido peticiones a diferentes entidades del orden municipal, entre las que se encuentran la Secretaría de Planeación e Infraestructura, la Personería Municipal y la Alcaldía de San Vicente de Chucurí (Santander)[4]. Entre otras cosas, la accionante había solicitado a las autoridades públicas (i) el control y vigilancia sobre las obras de intervención del cauce del caño innominado adelantadas en el predio contiguo a la institución Hogar del Anciano; (ii) copia del permiso o licencia que se tramitó para dar inicio a la obra; (iii) copia de las actas de visita adelantadas al predio para el seguimiento y vigilancia de las obras realizadas; y (iv) concepto técnico por parte de la Oficina de Gestión del Riesgo, en relación con la obra. De igual manera, expresó haber solicitado a la Corporación Autónoma Regional de Santander la delegación o designación de un equipo de profesionales para determinar y evaluar las corrientes torrenciales y los daños derivados de estas en el curso del caño innominado contiguo a las instalaciones Hogar del Anciano[5].
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El 20 de noviembre de 2018[6], el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí (Santander) admitió la acción popular y decidió vincular a la Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí en los términos del inciso 2 del artículo 18 de la Ley 472 de 1998[7]. Previo a resolver las medidas cautelares solicitadas, ofició (i) al secretario de planeación municipal para que allegara copia del oficio núm. ER2017-0470 y sus anexos, sobre la autorización y licencia para el movimiento de tierras en la zona afectada; (ii) al personero municipal para que presentara copia de los oficios núms. 380, 453 y 486 y sus anexos, en relación con el trámite policivo adelantado por la intervención del terreno afectado sin licencia; (iii) a la accionante para que remitiera copia de la petición dirigida a la CAS; y (iv) a la Corporación Autónoma Regional de Santander para que allegara copia del concepto técnico GRAED núm. 018/2018 y sus anexos, sobre los daños generados al caño innominado. Adicionalmente, el 4 de febrero de 2019[8], vinculó de forma oficiosa a O.D.L., propietaria del predio S.L..
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El 29 de marzo de 2022, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí determinó no tener competencia para resolver el asunto y remitió la demanda a los juzgados administrativos de Bucaramanga (Santander). Determinó que, con base en el concepto técnico GRAED núm. 018 de 2018[9] emitido por el ingeniero geólogo de la Corporación Autónoma Regional de Santander[10], la Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí tiene “ahora [la] calidad de sujeto pasivo llamado a amparar los derechos colectivos no solo del HOGAR DEL ANCIANO, sino de toda la comunidad afectada”[11]. En vista de lo anterior, argumentó que “la decisión de fondo que se tome en el presente caso implicará ordenaciones que afectarían presupuestalmente a la entidad territorial, careciendo para ello de competencia el juez civil”[12]. Esto, según el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[13].
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El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander). Mediante auto del 21 de abril de 2022[14], dicho despacho declaró su falta de competencia para resolver el asunto, propuso conflicto de jurisdicción y remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Manifestó que, “en atención a que el artículo 27 del C.G.P., aplicable en este caso por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, […], la competencia no se altera por la intervención sobreviniente de una persona con fuero especial, por ser una entidad pública del orden territorial”[15]. Adicionalmente, se apoyó en el Auto 074 de 2009 de la Corte Constitucional para afirmar que “el juez a quien corresponde conocer de determinado asunto se determina según quién aparezca como demandado en el escrito de demanda y no, a partir del análisis de fondo de los hechos y pretensiones del caso”[16].
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El expediente se remitió a la Corte Constitucional el 27 de mayo de 2022. El 25 de noviembre de 2022, el asunto fue asignado a la magistrada sustanciadora[17].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[18].
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción popular interpuesta por E.P. de C., como representante legal del Instituto Hogar del Anciano, contra L.C.M.D. y al que se vinculó a la Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia relacionadas con las demandas de acción popular presentadas en contra de particulares (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [21].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[23].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la acción popular promovida por E.P. de C., en calidad de representante legal del instituto Hogar del Anciano, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí (Santander), que integra la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander), que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[24].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se trata de una acción popular que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 4-5, supra).
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Jurisdicción competente para conocer de las acciones populares presentadas en contra de particulares, que involucran acciones u omisiones de autoridades públicas
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Reglas de competencia para conocer acciones populares. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, asigna la competencia para conocer acciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscite la demanda. Al respecto, dispone que (i) “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia” y (ii) en los demás casos, “conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.
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En concordancia con esta norma, en el Auto 799 de 2021[25], la Corte Constitucional señaló que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.”. Adicionalmente, la Sala Plena manifestó que “si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”[26].
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Por lo anterior, es claro que si la acción popular se sustenta en acciones u omisiones de entidades públicas como extremo pasivo de la acción que se demanda, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, en la Sentencia SU-585 de 2017, la Corte Constitucional explicó que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o la de lo Contencioso Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso”.
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Regla de decisión. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
5 Caso concreto
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la acción popular interpuesta por E.P. de C., en calidad de representante legal del instituto Hogar del Anciano, contra L.C.M.D., y al que fueron vinculados la Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí y O.D.L., debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, al tener en cuenta que, si bien la acción popular en un inicio se presentó en contra de un particular, se observa la vinculación de una entidad pública como extremo pasivo, con ocasión de las acciones u omisiones en las que esta presuntamente pudo haber incurrido.
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En el presente caso, después de admitir la acción popular, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí (Santander) vinculó a la Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí, por considerar que el debate sobre la protección de los derechos colectivos invocados está inescindiblemente ligado a acciones y responsabilidades de entidades públicas, particularmente, de la Alcaldía. El juez llegó a esta conclusión después de recibir información de las autoridades públicas a las que había acudido anteriormente la accionante y conceptos técnicos sobre las afectaciones sufridas por la comunidad aledaña al caño innominado intervenido, tal y como se ha consignado a lo largo de los antecedentes del presente asunto (2 y 3 supra). Aunado a esto, las pretensiones de la acción popular solicitan la intervención de entidades públicas para la ejecución del fallo y la protección de los derechos ambientales invocados, particularmente, de la CAS (1 supra). Así, el material probatorio obrante en el expediente permite determinar la necesidad de intervención de entidades públicas en el trámite del proceso. Lo anterior, sin que se pueda determinar, a priori, ningún tipo de responsabilidad de las partes en la presente acción popular.
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Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la acción popular sub examine es el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga (Santander) y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2294, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí (Santander) y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander) es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por E.P. de C., en calidad de representante legal del instituto Hogar del Anciano, contra L.C.M.D. y los vinculados Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí y O.D.L..
SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2294 al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander), para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí (Santander).
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente digital. 001. 1-502 pdf, p.4.
[2] Ib.
[3] Cfr. Expediente digital. 001. 1-502 pdf, p.6. Textualmente, en la demanda se expresa como pretensión; “QUINTA: que el pago anterior se haga a favor de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS. En efecto, el interés colectivo y la defensa del medio ambiente se encuentra en cabeza de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, representado por su Director. Para el efecto anterior, solicito que le ordene al Director de dicha entidad abrir una cuenta independiente y exclusiva, cuyos fondos se deben utilizar para el cuidado del caño innominado”.
[4] El secretario de planeación e infraestructura, a través del oficio núm. ER2017-0470, respondió que (i) no se ha expedido licencia alguna, a través de la cual se autorice el movimiento de tierras para el predio denominado S.L. que colinda con el Hogar del Anciano en el sector occidental; y (ii) adjuntó acta de visita de inspección realizada el 31 de enero de 2017, en la cual se verifica que se adelantan trabajos de excavación. El personero municipal, a través del oficio 380, informó estar dando seguimiento a la petición y adjuntó traslado ante la Secretaría de Planeación e Infraestructura, donde le informan de comunicación con la inspectora de policía del municipio respecto de la intervención sin previa obtención de licencia y solicitud de trámite policivo acorde a la infracción establecida en la Ley 810 de 2013. Adicionalmente, adjuntó constancia de la apertura de proceso verbal abreviado en la inspección de policía del municipio por el comportamiento contrario a la integridad urbanística.
[5] El ingeniero geólogo designado por la CAS, a través del concepto técnico GRAED núm. 018/2018, rindió concepto técnico donde se determina que los daños generados al caño innominado son resultado de la intervención realizada en la canalización de este y recopila las normas que prohíben la intervención en este tipo de afluentes.
[6] Cfr. Expediente digital. 001. 1-502 pdf, p. 93.
[7] ARTICULO 18. REQUISITOS DE LA DEMANDA O PETICION. La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado.
[8] Cfr. Expediente digital. 001. 1-502 pdf, p. 293.
[9] Ib., p. 59 – 71.
[10] “De otro lado, el estudio hidrológico y el contexto que se obtiene de la lectura de algunos apartes del expediente, indican que la alcantarilla que se menciona en el estudio hidrológico es insuficiente para el paso del agua de la corriente que pasa por el colector, desbordando y afectando las instalaciones del Hogar del Anciano. En ese sentido, el caudal estimado en dicho estudio parece estar subestimado pues el colector del alcantarillado instalado ha mostrado que no tiene la capacidad hidráulica suficiente para el caudal real que se puede presentar en épocas de lluvias, pero sí para el calculado”.
[11] Cfr. Expediente digital. 046OrdenaRemisionJuzgadosAdministrativosFolio573a575 pdf, p. 1.
[12] Ib.
[13] Ib.
[14] Cfr. Expediente digital. 05AutoFaltaJurisdicción.
[15] Ib., p. 1.
[16] Cfr. Expediente digital. 05AutoFaltaJurisdicción, pdf, p. 2.
[17] Cfr. Expediente digital, constancia de reparto. El expediente llegó al despacho el 29 de noviembre de 2022.
[18] El artículo 241 de la Constitución señala: “[a] la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[19] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[20] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[21] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[22] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[23] Ib.
[24] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[25] Expediente CJU-585. Reiterado en el Auto 866 de 2021.
[26] Corte Constitucional. Auto 799 de 2021.
