Auto nº 269/23 de Corte Constitucional, 2 de Marzo de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 2 de Marzo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2275 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 269 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2275
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó y el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El apoderado judicial del señor J.N.R.O. presentó una demanda[1] de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Investigaciones del Pacífico «J.v.N.» - IIAP[2]. Con esta, pretende que se anule la Decisión de Adjudicación Contractual No. 001 del 4 de noviembre de 2015, mediante la que se adjudicó un contrato para la construcción de un bloque cultural. Igualmente, solicita que se declare responsable a la accionada por los daños antijurídicos generados por la expedición del acto cuestionado.
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Concretamente, pide que se declare su responsabilidad por los perjuicios causados por no valorar la propuesta de su representado e impedir que participe en el proceso de selección; los generados por la elaboración, preparación y presentación de la propuesta; los causados por la privación del derecho al trabajo del demandante y por cercenar la oportunidad de su mandante para aumentar su capacidad residual de contratación. Subsidiariamente, solicita que se condene a la demandada al pago del monto asegurado en la póliza de garantía de seriedad de la propuesta.
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Según los hechos de la demanda, el Instituto de Investigaciones del Pacífico publicó un aviso de convocatoria pública para la construcción del bloque cultural para su sede de investigación el 16 de septiembre de 2015. El apoderado de la demandante aclaró que el aviso de convocatoria contenía los términos de referencia. Indicó que se presentaron tres propuestas. Manifestó que el acta de apertura de sobres, análisis, verificación y evaluación de las propuestas del 22 de octubre de 2015 solo reflejó la valoración de una de las propuestas, sin expresar las razones para excluir las otras dos.
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Señaló que su representado planteó sus observaciones sobre el resultado de la evaluación el 28 de octubre de 2015, advirtiendo los errores de esta y mencionando que el comité evaluador no acató las reglas de selección. Relató que la entidad dio respuesta a las observaciones el 3 de noviembre de 2015, reconociendo los errores y dándole validez a la evaluación. Expresó que la entidad publicó la Decisión de Adjudicación Contractual No. 001 el 4 de noviembre de 2015, determinación que no fue modificada pese a los reclamos de los participantes.
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Añadió que el Contrato No. 475 fue suscrito entre el director de la entidad demandada y el ingeniero que presentó la propuesta ganadora el 6 de noviembre de 2015. Explicó que las irregularidades de la evaluación de la propuesta radicaban en temas como la comparación de los costos, violación a los términos de referencia y al pliego de condiciones, plazo de ejecución, errores de diligenciamiento, errores aritméticos y de cálculo y omisiones en la integración del comité evaluador. También mencionó que el resultado del proceso produjo una serie de perjuicios al demandante. Finalmente, advirtió que su representado intentó conciliar sin éxito esta disputa.
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La demanda fue asignada al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó. Luego de darle trámite al asunto, el despacho emitió el Auto Interlocutorio No. 589 del 1 de junio de 2021[3], mediante el cual declaró la falta de jurisdicción para tramitar el proceso y ordenó remitir el expediente al Juzgado Civil del Circuito de Quibdó. En ese pronunciamiento, el despacho indicó que el artículo 16 del Código General del Proceso dispone que la competencia por factor subjetivo u objetivo es improrrogable, explicando los efectos de esa norma.
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Seguidamente, expuso que el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 exige a los operadores judiciales ejercer el control de legalidad de los procesos. En consecuencia, manifestó que el Instituto de Investigaciones del Pacífico es una corporación civil sin ánimo de lucro que tiene carácter público, pero está sometida al régimen de derecho privado, según lo dispuesto por la Ley 99 de 1993. Señaló las funciones, actividades y el objeto de esa entidad, aclarando que posee un manual de contratación propio y que su actividad contractual se rige por el derecho privado.
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Más adelante, dio a conocer el contenido del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableciendo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se dedica a dirimir controversias sobre actividades sujetas al derecho administrativo donde estén involucradas entidades públicas. Señaló que ese artículo dispone que las controversias contractuales de cualquier régimen serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que uno de los extremos contractuales sea una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas.
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Agregó que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez administrativo es el competente para tramitar los litigios relativos a los contratos estatales. Indicó que la actividad contractual cuestionada en la demanda se rige por el derecho privado, pese a ser realizada por una entidad pública. Por lo anterior, estableció que no está en presencia de un acto administrativo y que no existe algún criterio orgánico o material de competencia para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca sobre la disputa. Finalmente, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria era la competente para tramitar el proceso analizado.
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El expediente fue repartido al Juzgado Civil del Circuito de Quibdó el día 10 de junio de 2021[4]. Ese despacho profirió el Auto Interlocutorio 543 del 18 de junio de 2021[5], en el que declaró falta de competencia, planteó conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir el caso a la Corte Constitucional. En esa providencia, señaló que el primer juzgado realizó un análisis incorrecto del numeral 2° del artículo 104 del CPACA. Indicó que la demandada es una entidad pública, asegurando que por ese hecho las controversias relativas a sus contratos son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin importar el régimen de derecho aplicable a ese tipo de actos.
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También advirtió que este asunto no encaja en las categorías fijadas por el artículo 105 del CPACA como excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Manifestó que el criterio material aplicado por el primer despacho no es el único que se debe tener en cuenta para establecer la competencia sobre estos asuntos, reforzando su afirmación con una providencia del Consejo de Estado[6]. Concluyó asegurando que el caso examinado es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto por el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
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El expediente fue enviado a la Corte Constitucional el día 22 de marzo de 2022[7]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 14 de octubre del citado año[8].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado[10] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser positivos en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o negativos, cuando las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.
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Igualmente, ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[11]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial objeto de la disputa por la competencia[13]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto.
Competencia para conocer sobre las controversias relativas a actos precontractuales de las corporaciones de naturaleza pública sometidas al régimen de derecho privado
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El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[14] establece las reglas generales de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El inciso primero de ese artículo dispone que esa jurisdicción está facultada para tramitar todas las controversias derivadas de los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetas al derecho administrativo y en las que estén involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas.
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El numeral 1° del artículo 1 del Decreto 393 de 1991[15] habilitó a la Nación y a las entidades descentralizadas para crear y organizar corporaciones sin ánimo de lucro para realizar actividades científicas, investigativas y tecnológicas. El artículo 5 de ese Decreto[16] dispone que esas entidades se regirán por las normas pertinentes de derecho privado. Eso incluye a la actividad precontractual desplegada por esos organismos, es decir, aquella realizada con el fin de suscribir contratos, previo a su perfeccionamiento.
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Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007[17] dispone que las entidades públicas exceptuadas de aplicar el régimen de contratación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública deberán emplear los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de los artículos 209 y 267 de la Constitución y serán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal. En ese sentido, algunos aspectos de los actos precontractuales de esas entidades están sujetos al derecho que rige la administración pública: el derecho administrativo.
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El Consejo de Estado analizó esa norma en uno de sus pronunciamientos[18]. Explicó que la disposición del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 se enlaza con los fines de las entidades públicas previamente establecidos en la Ley. Aclaró que ese era el sentido de adecuar los principios de la función administrativa, la gestión fiscal y las reglas sobre inhabilidades e incompatibilidades e las entidades públicas con regímenes de contratación exentos; teniendo en cuenta que el mismo artículo 209 de la Constitución indica que la función administrativa está al servicio de los intereses generales.
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Considerando lo anterior, las controversias relativas a los actos precontractuales de las corporaciones sin ánimo de lucro de naturaleza pública creadas para el desarrollo de actividades científicas, investigativas y tecnológicas encajan en la descripción del inciso 1 del artículo 104 del CPACA, porque se refieren a actos sujetos, parcialmente, al derecho administrativo. En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de asuntos.
En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe una tensión entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en cabeza del Juzgado Civil del Circuito de Quibdó y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, autoridades judiciales que declararon que no tenían competencia para conocer el asunto, proponiendo el conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones.
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La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo porque se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre una demanda promovida por el señor J.N.R.O. contra el Instituto de Investigaciones del Pacífico «J.v.N.» - IIAP, por presuntas irregularidades en adjudicación de un contrato.
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Por último, observa cumplido el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, en su criterio, resultaban aplicables al caso y justificaron su postura. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó citó el artículo 16 del Código General del Proceso, el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Ley 99 de 1993, el artículo 104 del CPACA y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Por otro lado, el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó se apoyó en el numeral 2° del artículo 104 y en el artículo 105 del CPACA y en una providencia del Consejo de Estado.
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Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó y el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, en los términos ya explicados. En ese orden de ideas, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
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El señor J.N.R.O. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Investigaciones del Pacífico «J.v.N.» - IIAP, solicitando la nulidad de un acto de adjudicación de un contrato expedido por esa entidad. A título de restablecimiento del derecho, pidió la condena al pago de una serie de perjuicios generados por la emisión de ese acto. En este caso, la demandada es una corporación sin ánimo de lucro de naturaleza pública, siguiendo lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 99 de 1993.
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Como los conflictos sobre la actividad precontractual de las corporaciones sin ánimo de lucro de naturaleza pública se refieren a actos parcialmente sujetos al derecho administrativo, son asuntos asignados al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por las normas de competencia, concretamente, por el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda presentada por el señor J.N.R.O. contra el Instituto de Investigaciones del Pacífico «J.v.N.» - IIAP. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
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Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a los actos precontractuales de las corporaciones sin ánimo de lucro de naturaleza pública creadas para el desarrollo de actividades científicas, investigativas y tecnológicas; según lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó y el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó conocer sobre la demanda presentada por J.N.R.O. contra el Instituto de Investigaciones del Pacífico «J.v.N.» - IIAP.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2275 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó y a los interesados en este asunto.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo del expediente digital CJU-0002275 «02Demanda», folios 3-23.
[2] Según el artículo 21 de la Ley 99 de 1993, el Instituto de Investigaciones del Pacífico es «… una Corporación Civil sin ánimo de lucro, de carácter público pero sometida a las reglas de derecho privado, organizada en los términos establecidos por la Ley 29 de 1990 y el Decreto 393 de 1991, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio.»
[3] Archivo del expediente digital CJU-0002275 «03AutoJuzgado2Administarativo».
[4] Archivo del expediente digital CJU-0002275 «01ActaReparto».
[5] Archivo del expediente digital CJU-0002275 «05ConflictodeCompetecia».
[6] Sentencia del 17 de junio de 2015, expediente No. 27001-33-33-002-2016-00203-00,
[7] Archivo del expediente CJU-0002275 «correo remisorio y link 1».
[8] Archivo del expediente CJU-0002275 « ».
[9] “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
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Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
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Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
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Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
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Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
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Los que se originen en actos políticos o de gobierno.
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Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
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Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado.
P.. Para los solos efectos de este código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
[15] Artículo 1. Modalidades de asociación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades.
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Mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones.
[16] Artículo 5. Régimen legal aplicable. Las sociedades civiles y comerciales y las personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, que se creen u organicen o en las cuales se participe con base en la autorización de que tratan los artículos precedentes, se regirán por las normas pertinentes del Derecho Privado.
[17] Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En desarrollo de los anteriores principios, deberán publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP II) o la plataforma transaccional que haga sus veces. Para los efectos de este artículo, se entiende por actividad contractual los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la poscontractual.
A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se establecerá un periodo de transición de seis (6) meses, para que las entidades den cumplimiento efectivo a lo aquí establecido.
[18] Auto del 11 de mayo de 2020, expediente radicado con el número 25000-23-36-000-2016-00627-01, CP J.E.R.N..
