Auto nº 292/23 de Corte Constitucional, 8 de Marzo de 2023

1. El 13 de mayo de 2019[1], RP Dental S.A.[2], mediante apoderado, promovió proceso ejecutivo singular de mayor cuantía en contra de la Empresa Social del Estado (en adelante ESE) Hospital San F.L.V.[3]. La pretensión principal es que se libre mandamiento de pago a favor de la demandante por unas facturas de venta[4] - expedidas entre el 10 de mayo de 2017 al 11 de octubre de 2018[5]- con ocasión del suministro de productos médico-quirúrgicos, además del pago de los intereses de mora y las costas ocasionadas. Asimismo, en documento separado, solicitó como medida cautelar el embargo de sumas de dinero depositadas en las cuentas corrientes, de ahorro, CDT, CDAT o cualquier otro título o producto de los que sea titular la demandada[6].

2. Mediante auto del 23 de mayo de 2019[7], el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, inadmitió la demanda. Posterior a la subsanación de la demanda[8], el 05 de junio del mismo año, el juzgado libró mandamiento de pago en favor de la demandante por concepto de algunas facturas[9]. Ese mismo día, el juzgado decretó las medidas cautelares solicitadas[10]. El 17 de noviembre de 2020[11], se notificó personalmente a la demandada, sin que presentara oposición dentro del término legal, razón por la que, mediante auto del 03 de febrero de 2021[12], el juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos indicados en el mandamiento de pago.

3. A través del auto del 17 de noviembre de 2021[13], el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda[14]. Señaló que, según los numerales 2 y 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), la jurisdicción contenciosa administrativa conoce los procesos relativos a los “contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública”[15] y los ejecutivos “originados en los contratos celebrados por esas entidades”[16]. Así, siguiendo además con lo establecido en el Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional, argumentó que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer del proceso, en tanto que los títulos ejecutivos que se pretenden hacer valer derivan de un contrato estatal. Por estas razones, remitió a la oficina de reparto de los jueces administrativos.

4. Efectuado el nuevo reparto, mediante auto del 30 de marzo de 2022[17], el Juzgado Tercero Administrativo de T., Antioquia, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que, aunque la jurisdicción contenciosa administrativa conoce los procesos ejecutivos originados en contratos estatales[18], los títulos ejecutivos del presente caso no se enmarcan en los establecidos en el numeral 3 del artículo 297 del CPACA ni evidenció la existencia de un contrato estatal. Razón por la que, siguiendo los artículos 299 del CPACA, 75 de la Ley 80 de 1993, 15 y 422 de la Ley 1564 de 2012 (en adelante CGP), la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[19] y de la Corte Suprema de Justicia[20], para el caso concreto, la jurisdicción ordinaria es la competente, en tanto que se pretende ejecutar unas facturas por un servicio de suministro de servicios médicos y no un contrato estatal.

5. El 18 de abril de 2022[21], el juzgado administrativo remitió el expediente a la Corte Constitucional y este fue repartido a la magistrada sustanciadora el 25 de noviembre del mismo año.

1. Competencia de la Corte Constitucional

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[22], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23].

8. Asimismo, mediante el auto 155 de 2019[24], la S.P. precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer de la causa judicial, (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar, según las pruebas que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   9.1 Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscitó entre autoridades que forman parte de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo y que rechazaron competencia para conocer del proceso. Concretamente, el conflicto involucró al Juzgado Civil y el Juzgado Tercero Administrativo ambos del Circuito de T., Antioquia.

   9.2 Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia de proceso ejecutivo singular de mayor cuantía promovido por RP Dental S.A en contra de la ESE Hospital San F.L.V., cuya pretensión principal es que se libre mandamiento de pago de unas facturas de venta, con ocasión del suministro de productos médico-quirúrgicos.

   9.3 Sobre el presupuesto normativo: verifica la Corte su configuración por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia, justificó su falta de jurisdicción en los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA y el Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional. De otro lado, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de T., Antioquia, argumentó su falta de jurisdicción en los artículos 297.3 y 299 del CPACA, 75 de la Ley 80 de 1993, 15 y 422 del CGP, la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[25] y de la Corte Suprema de Justicia[26].

10. Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir el conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos en los que se reclama, mediante un proceso ejecutivo, el pago de facturas de venta originadas en el suministro de productos médicos a una entidad pública y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. La competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas.

11. Según el numeral 2 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Asimismo, el numeral 6 del mismo artículo establece que conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. En relación con dicho artículo, el numeral 3 del artículo 297 de la misma normativa ordena que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

12. Por su parte, el artículo 15 del CGP consagra que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Específicamente, “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”[27].

13. Con base en dichos artículos, la Corte Constitucional ha dirimido distintos conflictos de jurisdicción que involucran procesos ejecutivos contra entidades públicas. Allí se han diferenciado principalmente tres escenarios, cuando: (i) se tiene certeza de que el título ejecutivo (como, por ejemplo, un título-valor) deriva de un contrato estatal; (ii) hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero y (iii) no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal.

14. Frente al primer escenario, el Auto 403 de 2021[28] estableció como regla de decisión que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Esto, teniendo en cuenta que, “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales”[29].

15. Sobre la segunda hipótesis, mediante el Auto 1027 de 2021[30], la Corte Constitucional, al tener certeza de la inexistencia de un contrato estatal, dirimió el caso en favor de la jurisdicción ordinaria. Esto ya que: “en virtud del artículo 15 del [CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”[31].

16. Por último, en el Auto 553 de 2022[32], esta Corporación determinó que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas (…) en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”. Para justificar esta decisión, la Corte estableció que cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes tampoco es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria, ya que esta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para analizar este tipo de acuerdos.

17. Razón por la que, en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación del numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Además, en atención a que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico. Estas consideraciones fueron extendidas para el caso de las ESE en los autos 1790 de 2022[33] y 232 de 2023[34].

18. En síntesis, en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos en contra de entidades públicas para el cobro de facturas es necesario que el juez que dirime el conflicto verifique (i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título que se pretende ejecutar y (ii) si este involucra o no a un tercero, en caso de tratarse de títulos-valores.

19. La S.P. procede a dirimir el conflicto entre el Juzgado Civil del Circuito de T., Antioquia y el Juzgado Tercero Administrativo del mismo Circuito, determinando que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de T., Antioquia, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por RP Dental S.A, por las siguientes razones:

20. De las pruebas que obran en el expediente no es posible concluir si las facturas expedidas por RP Dental S.A derivan o no de una relación contractual con la ESE Hospital San F.L.V.. En ellas no se dice que hayan sido expedidas con cargo a algún contrato, ni usan expresiones análogas que permitan a la Sala inferirlo. Recuérdese que en la demanda únicamente se hizo referencia a que se expidieron con ocasión del suministro de productos médico-quirúrgicos[35], sin especificar si había mediado o no una relación contractual. En el expediente tampoco hay elementos de juicio que permitan afirmar con certeza si fueron expedidas o no en el marco de algún contrato estatal. En otras palabras, la S.P., en su condición de juez que dirime el conflicto, no puede descartar la posibilidad de que haya mediado algún contrato.

23. No obstante, lo que sí se encuentra probado es que la ESE Hospital San F.L.V. es una entidad pública de categoría especial, según el artículo 1 del Decreto Nacional 1876 de 1994[36]. Esto también ha sido reconocido por el Consejo de Estado[37], al fallar sobre litigios que han derivado de los contratos suscritos con las ESE en los que las actuaciones se han regido bajo el CPACA. Además, según los artículos 38[38] y 68[39] de la Ley 489 de 1998,[40] las ESE son entidades descentralizadas que integran la Rama Ejecutiva del poder público. Por último, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007[41] establece que las entidades estatales que, aunque por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –como es el caso de las ESE[42]–, “aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”[43].

24. Así, la decisión de enviar este caso a la jurisdicción contenciosa administrativa se sustenta en las siguientes razones: (i) la demanda ejecutiva presentada por RP Dental S.A podría involucrar actos de una entidad pública – como lo es la ESE Hospital F.V. –, por lo que su análisis requiere de la experticia específica del juez de lo contencioso-administrativo; (ii) quienes concurren como parte ejecutante y ejecutada son las mismas que aparecen en las facturas de venta allegadas en los anexos de la demanda[44], por lo que no sería aplicable la regla del Auto 1027 de 2021 respecto de terceros; y, finalmente, (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos públicos. En consecuencia, el juez administrativo es el juez natural que debe analizar a fondo si el título valor se originó o no en una relación contractual estatal.

25. Por todo lo anterior, siguiendo los precedentes anteriormente explicados, si bien no se tiene certeza de la existencia de la relación contractual entre RP Dental S.A. y la ESE Hospital San F.L.V., sí es claro que esta última es una entidad pública y los títulos ejecutivos demandados se derivan de servicios que le habrían sido prestados, sin que involucre a ningún tercero. Razón por la que esta Corporación ordenará remitir el expediente CJU-2170 al Juzgado Tercero Administrativo ambos del Circuito de T., Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

26. Regla de decisión: En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar[45].

Con base en las anteriores consideraciones, la S.P. de la Corte Constitucional,