Auto nº 297/23 de Corte Constitucional, 8 de Marzo de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2374 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 297 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2374
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral Sección B y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla (Atlántico)
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 3 de agosto de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016. Mediante estas (i) se reconoció y ordenó el pago de pensión de invalidez a favor de Á.E.M.C. (en adelante, el demandado), (ii) se resolvió el recurso de reposición contra la primera resolución, y (iii) se resolvió un recurso de apelación que modificó la resolución que reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez a favor del demandado, respectivamente[2]. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al demandado reintegrar la suma de $259.249.843, por las mesadas, retroactivos, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez, indebidamente canceladas.
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B. Mediante auto del 5 de agosto de 2020, este despacho judicial inicialmente inadmitió la demanda[3]. Posteriormente, a través de providencia del 9 de noviembre de 2021[4], el despacho (i) dejó sin efectos el auto de 5 de agosto de 2020; (ii) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (iii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados laborales del circuito de Barranquilla. Indicó que “se reitera que las controversias sobre la seguridad social de un trabajador oficial o del sector privado, no son de conocimiento de esta jurisdicción sino de la ordinaria, independientemente de la forma en que se reconoció o negó el derecho y de la parte que formule la demanda”[5]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, Atlántico. Mediante auto del 6 de mayo de 2022[6], este despacho (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda; (ii) propuso conflicto negativo de competencia; (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que según la Sentencia SU-182 de 2019, la revocatoria directa de pensiones “corresponde […] a la jurisdicción contenciosa, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”[7]. Asimismo, indicó que “teniendo en cuenta que lo que la parte demandante pretende es la nulidad de un acto administrativo y el restablecimiento de su derecho, la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa y no la ordinaria laboral”[8], de conformidad con el artículo 2 del CPTSS, indicando que “expresamente conoce de los asuntos antes referidos y en ninguno de ellos, hace referencia a súplicas como las que aquí se pretenden decidir”[9].
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Mediante oficio del 7 de junio de 2022, el Juzgado Trece Laboral del circuito de Barranquilla, Atlántico, remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[10].
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En sesión de 20 de febrero de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[11].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[12].
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, Atlántico, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016 interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, Atlántico, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[18].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2-3, supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[19]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[20]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[21], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[22]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[23], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Regla de Decisión. Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, los hechos sobre los que versa el proceso que dio origen al conflicto de jurisdicciones estudiado son de competencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B. En consecuencia, la Sala Plena ordenará que el expediente se remita a esta jurisdicción.
5 Caso concreto
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de las resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016 que ella misma profirió y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, el reintegro por concepto de mesadas, retroactivos, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional con ocasión del reconocimiento indebido de la pensión de invalidez. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2374 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, Atlántico, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 128449 del 4 de mayo de 2015, GNR 218720 del 22 de julio de 2015 y VPB 14028 del 29 de marzo de 2016.
SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2374 al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Barranquilla, Atlántico.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente digital. 02DemandaAnexos.pdf, pp. 1 – 29.
[2] Esto, al considerar que “el reconocimiento de la Pensión de invalidez a favor del señor A.E.M.C., identificado con Cédula de Ciudadanía Nro. 8,759,372, se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular” (Ib., p. 6)
[3] Ib., p. 35 – 40.
[4] Ib., p. 84 – 101.
[5] Ib., p. 65.
[6] Cfr. Expediente digital. 04AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf.
[7] Ib., p. 4.
[8] Ib., p. 5.
[9] Ib.
[10] Cfr. Expediente digital. 05ConstanciaEnvioCorteConstitucional.pdf.
[11] Cfr. Expediente digital, constancia de reparto. El expediente llegó al despacho el 23 de febrero de 202.
[12] El artículo 241 de la Constitución señala: “[a] la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Ib.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[20] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[22] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
