Auto nº 305/23 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2023

1. En la Sentencia T-302 de 2017, la Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI) en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, la salud, el agua potable y la participación de las niñas, los niños y los adolescentes del pueblo W. de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia, en el departamento de La Guajira. La Corte encontró que, debido a fallas estructurales, especialmente a la falta de coordinación y articulación entre las diferentes entidades de los órdenes nacional y territoriales para atender la crisis humanitaria de la región, se estaban afectando de manera masiva, generalizada, desproporcionada e injustificada los derechos de la niñez indígena.

2. Por distintos problemas en el seguimiento de lo ordenado por la Corte, la Salva Octava de Revisión[1] asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la sentencia. En el marco de estas labores profirió el Auto 1193 de 14 de diciembre de 2021, en el que ordenó a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar realizar un acto simbólico de reconocimiento del pueblo Wayuu de La Guajira como sujeto de derechos. Esto, con el fin de integrarlo de manera real y efectiva en la toma de decisiones que lo afectan y hacer valer sus prácticas socioculturales en la implementación de la Sentencia T-302 de 2017. El acto, además, debía cumplir unos parámetros que más adelante se especificarán. Igualmente, la Corte ordenó a la Defensoría del Pueblo, en conjunto con la Procuraduría General de la Nación, adelantar un curso de formación en derechos humanos sobre el respeto por el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, particularmente, el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujeto de derechos. El curso debía estar dirigido a todo el personal del ICBF ligado a la implementación de la sentencia.

3. La Corte tomó estas medidas puesto que las comunidades W. no han sido percibidas como parte del proceso, desarrollo e implementación de las políticas públicas dirigidas a satisfacer sus derechos, ni como sujetos con agencia jurídica y capacidad de diálogo bajo su cosmovisión y formas de ver el mundo[2]. A pesar de los ajustes institucionales, derivados de normas y actos administrativos que imponen un enfoque diferencial hacia las culturas no mayoritarias, la Corte encontró que ciertas actuaciones siguen denotando prejuicios y estigmatizaciones sobre el pueblo W..

4. Lo anterior lo evidenció la Corte, por ejemplo, en el escrito remitido el 7 de julio de 2021 por la entonces directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en respuesta al Auto 388 de 2021. En él señaló que la muerte de un niño de 10 meses del pueblo W. se debió a la “reticencia del padre” a que recibiera atención médica en un centro de salud y a las persistentes “barreras interculturales” que afectan la prestación oportuna de los servicios médicos[3].

5. Como señalaron los expertos E.S.B.[4] y Weildler Guerra Curvelo[5], este tipo de respuestas son muestra del profundo desconocimiento de la organización social y el entramado cultural del pueblo W., lo cual termina profundizando la percepción de una otredad resistente al cambio social, pasiva e irreflexiva ante las políticas públicas, y renuente a las innovaciones económicas, tecnológicas y sociales que buscan su bienestar.

6. Por eso, la Corte estimó que la respuesta del ICBF le restaba valor a las múltiples y recurrentes quejas de las comunidades indígenas sobre el trato que reciben por parte de las autoridades gubernamentales y, a su vez, invisibilizaba un problema profundo: la ausencia de un diálogo genuino entre el Estado y los pueblos étnicos, lo cual repercutía negativamente en la superación del ECI y el cumplimiento de las órdenes estructurales y complejas de la sentencia.

7. Aunado a lo anterior, tanto en el Auto 1193 de 2021 como en la Sentencia T-302 de 2017 la Corte adujo varias razones por las cuales la falta de reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos debe ser objeto de atención constitucional. Una de ellas tiene que ver con los distintos instrumentos internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad y que le imponen al Estado colombiano el deber de adoptar medidas para que los pueblos étnicos puedan determinar, de manera autónoma y libre, su desarrollo y gozar de sus derechos como sujetos colectivos.

8. Otra razón tiene que ver con el ECI declarado por la Corte en la sentencia objeto de seguimiento. La violación masiva, generalizada, injustificada y desproporcionada de los derechos fundamentales al agua potable, la alimentación, la salud y la participación de la niñez Wayuu impone la adopción de órdenes complejas, cuya satisfacción se logra con la participación efectiva de la población objeto de atención, a saber, las comunidades W. de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia.

9. Y otra razón radica en la garantía de los derechos de sujetos de especial protección constitucional. En este caso, tal cualificación jurídica está basada en la condición etaria de la población cuyos derechos se protegieron, pues se trata de menores de edad; y en su diferencia sociocultural, pues se trata de sujetos étnicos que, además, han sido objeto discriminación y violencia[6].

10. Ahora bien, con respecto al cumplimiento de la primera orden del Auto 1193, el 19 de mayo de 2022 la directora general del ICBF remitió a este despacho un escrito en el que informó sobre su satisfacción y allegó el enlace del registro fílmico del evento[7].

11. El 23 de mayo, el magistrado sustanciador dispuso dar traslado del informe del ICBF por 5 días a las partes y terceros; particularmente, a las autoridades tradicionales, los líderes indígenas de los cuatro municipios objeto de atención, los órganos de control y la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017. A su vez, estableció que las respuestas de estos últimos se pondrían a disposición de las partes y terceros.

12. Vencido el término de traslado, el despacho del magistrado sustanciador recibió cinco comunicaciones frente al cumplimiento de la orden primera del Auto 1193, cuyo contenido se resume a continuación.

13. Las Autoridades de la Zona Norte Extrema, representada por los Elimenes Zambrano Sapuana e I.E.I.J., coordinador y consejera territorial de dicha zona (Corregimiento de Puerto López) respectivamente, señalaron[8] que la entonces directora general encargada del ICBF, L.P.V., no acató lo ordenado por la Corte en la Sentencia T-302 de 2017 ni en los Autos 042 y 1193 de 2021[9]. Frente a este último, afirmaron que la convocatoria “se caracteriza por mantener la misma actitud y comportamiento de la Institución frente a los Wayuu”.

14. La inconformidad la sustentaron en varias razones. En primer lugar, sostuvieron que la convocatoria no garantizó el principio de integralidad, pues no fue convocada la Presidencia de la República, a través de la Consejería para las Regiones, ni el Ministerio del Interior, obligados en el marco de la sentencia. En segundo lugar, que la institucionalidad W. no fue notificada ni consultada según los procedimientos acordados con el Gobierno nacional. En tercer lugar, que la convocatoria del acto simbólico no reconoció la existencia de 4.225 autoridades tradicionales de los cuatro municipios. Y, en cuarto lugar, que la entonces directora general del ICBF siguió delegando el cumplimiento de órdenes judiciales destinadas a la protección de la niñez Wayuu, haciendo de este espacio una rendición de cuentas sobre contratación pública con terceros, “donde los Niños No son Gentes si no que representan CUPOS que se convierten en Dineros y Contratos (sic)”.

15. Los representantes de las Autoridades de la Zona Norte Extrema sostuvieron, también, que el reconocimiento simbólico del pueblo W. como sujeto de derechos por parte del ICBF es el primer paso para la integración real y efectiva de las comunidades indígenas en un diálogo genuino que permita construir una política pública entre iguales, de gobierno a gobierno, encaminada a la protección de los derechos de las niñas y los niños W..

16. Por lo anterior, subrayaron la necesidad de revisar los incidentes de desacato frente al cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, con el fin de reafirmar la confianza depositada en este tribunal, toda vez que sus decisiones no siempre son atendidas por el ICBF.

17. El 31 de mayo de 2022, la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017 remitió a la Corte un escrito sobre el cumplimiento de las órdenes dadas en el Auto 1193 de 2021, la información recibida sobre el acto realizado el 6 de mayo de mayo de 2022 y la consulta realizada a varias autoridades y expertos W. sobre el desarrollo de dicha actividad[10].

18. Frente al cumplimiento de las órdenes, señaló la Veeduría que la directora general del ICBF de aquel momento, L.M.A.A., no participó en el evento sino su delegada, lo que pudo interpretarse como “falta de interés o agravio a los afectados”. Indicó que no se trató de un acto simbólico ni uno en el que se recogiera el espíritu y la profundidad del requerimiento del Auto 1193 de 2021. En su lugar, se trató de “un acto institucional de relaciones públicas y la entrega de un informe de inversiones y ejecuciones presupuestales y acciones del ICBF que repite siempre que se hace un requerimiento sobre la implementación de la Sentencia”.

19. Añadió que el evento fue una declaración formal de acatamiento a las normas que protegen la diversidad cultural, pero no se mencionó el ECI, no se reconocieron falencias institucionales, no se mencionaron los hallazgos de la Corte en la sentencia frente a la ausencia de diálogo genuino, ni se resaltó el rol que está llamado a cumplir el pueblo W.. Sobre este último punto sostuvo que este pueblo “aparece como invitado en su propia tierra a escuchar una autodeclaración del ICBF como cumplidor de la ley y realizador de acciones e inversiones con el objetivo de ser reconocido y aplaudido”.

20. Informó que el evento careció de legitimidad, pues no hubo participación de los proponentes de la iniciativa, como lo eran las autoridades y voceros de las comunidades indígenas, ni de los dolientes de los menores fallecidos, las piaches, las juntas de palabreros y la misma V., cuya presencia fue ordenada en el auto. Frente a su ausencia en la actividad, la Veeduría preciso que no recibió invitación ni información por parte del ICBF para asistir al evento.

21. Para la Veeduría, el acto realizado fue una muestra de la superficialidad con la que se aborda la participación de las comunidades indígenas, el enfoque diferencial y la modalidad propia, y del desconocimiento de las estructuras, formas organizativas y representatividad de las autoridades W.. Así, aunque abundaron expresiones de respeto formal por las instituciones étnicas, la diversidad y la diferencia cultural, en la práctica se demostró la arrogancia del ICBF en hechos como definir el lugar, la agenda y el rol de los y las Wayuu como anfitriones, traductores e invitados de un evento institucional.

22. Frente al registro fílmico, la Veeduría señaló que este constituye una prueba de la falta de participación, diálogo genuino y reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos corresponsable en la superación del ECI. Además, que cuenta con cortes de edición que no permiten hacer seguimiento completo del acto.

23. La Veeduría concluyó que el evento no constituyó un acto simbólico, ni una forma de reparación histórica, así como tampoco una manera de exaltar el rol que está llamado a cumplir el pueblo W. en el diseño e implementación de la política pública dirigida a superar el ECI. Se trató, en suma, de un acto protocolario institucional en el que, a pesar de que se declaró formalmente el respeto a la diversidad y la participación de los sujetos étnicos, no se les reconoció, en la práctica, la titularidad de derechos ni su tejido cultural, social y político particular. Por ello, afirmó que las autoridades y expertos consultados no reconocen tampoco la actividad realizada en cumplimiento del Auto 1193 de 2021[11].

24. La Defensoría Regional de La Guajira, mediante escrito recibido el 31 de mayo de 2022[12], señaló que asistió al evento convocado por el ICBF en la Unidad Comunitaria de Atención (UCA)[13] del sector Cerro de la Teta (EPITZA), en zona rural del municipio de Uribia. Afirmó que en dicho acto se respetaron la cosmovisión y las prácticas ancestrales, la prevalencia de los derechos de la niñez indígena, y que observó con agrado la realización de un evento cultural protagonizado por niños usuarios de la UCA. También señaló que este evento contó con la presencia de autoridades tradicionales y líderes de algunas comunidades indígenas, y con la traducción al wayuunaiki de las intervenciones de algunas entidades estatales asistentes.

25. M.L.A., J.R.U., C.V.G., R.R. y J.V., en calidad de voceros del pueblo W. de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia presentaron, el 1° de junio de 2022, un escrito mediante el cual se refirieron al cumplimiento de la orden primera del Auto 1193 de 2021[14]. En primer lugar, señalaron que la convocatoria, coordinación y selección del lugar del evento no siguió los lineamientos de la sentencia, especialmente, el objetivo constitucional de diálogo genuino. Añadieron que a este evento no fueron convocadas las autoridades tradicionales W. de la Zona Norte Extrema, pues estos se enteraron de tal diligencia por medio de terceros, como tampoco a los voceros que representan las autoridades indígenas de los cuatros municipios para el cumplimiento de la sentencia.

26. En segundo lugar, sostuvieron que, al tratarse de un acto simbólico que no fue concertado, se siguen tergiversando las órdenes judiciales dadas por la Corte. Indicaron que el evento se trató, en realidad, de una rendición de cuentas sobre actos administrativos unilaterales, y que en ella algunas autoridades tradicionales y líderes expresaron los atropellos y el desorden institucional relacionado con la escogencia y selección de operadores y terceros, que causa estragos en los territorios ancestrales y sobre la vida misma de la niñez Wayuu.

27. En tercer lugar, sostuvieron que el ICBF hizo caso omiso a la articulación que vienen adelantando la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior para el cumplimiento de la sentencia, bajo los criterios de una ruta metodológica que se encuentra en fase de consulta previa.

28. En cuarto lugar, añadieron que, dado que el evento se trató de una rendición de cuentas sobre el trabajo misional del ICBF y el cumplimiento de algunas decisiones judiciales y de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), no lograron expresarse las 4.225 autoridades tradicionales indígenas. De este modo, indicaron que desconocen la manera en que se realizó la convocatoria de los invitados y el sitio de la reunión. Finalmente, sostuvieron que el acto de reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos se limitó a la cita de algunos artículos de la Constitución y de convenios internacionales.

29. Por lo anterior, solicitaron a la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional que declare el incumplimiento de la orden relativa a la realización de un acto simbólico de reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos, por no ajustarse a los lineamientos planteados por la corporación en la Sentencia T-302 de 2017 y el Auto 1193 de 2021.

30. La Procuraduría General de la Nación informó, mediante escrito recibido el 3 de junio de 2022, que asistió por medio de la Procuraduría Regional de La Guajira al evento de cumplimiento de la orden primera del Auto 1193, adelantado por el ICBF el 6 de mayo en la comunidad Cerro de La Teta, en zona rural del municipio de Uribia. En este evento, indicó, la directora general encargada del ICBF hizo lectura de los programas que se ejecutan en el territorio para la atención de la niñez indígena y manifestó el reconocimiento que tal institución hace de la diversidad étnica. Señaló además que otra parte del evento se centró en las intervenciones de las comunidades sobre las inconformidades acerca de la ejecución de los programas de atención a la infancia.

31. No obstante, la Procuraduría realizó cuatro observaciones sobre el evento: (i) no se hizo referencia a otro tipo de participación de las comunidades indígenas distinta a la concertación de las minutas de alimentación, lo cual era central para la construcción de un mayor entendimiento entre la institución y los sujetos étnicos; (ii) no hubo presencia de la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017, desconociendo el motivo de la ausencia; (iii) si bien hubo asistencia de 76 personas, entre funcionarios del ICBF, de las entidades invitadas y miembros de las comunidades Wayuu, la Procuraduría desconoce si el pueblo indígena se encontraba plenamente representado en el evento, la manera en que se realizó la convocatoria y si su organización contó con el visto bueno de las comunidades; y (iv) aunque fue representada en el evento por la Procuraduría Regional de La Guajira, dicha entidad señaló que a nivel central se recibió la invitación al evento el 3 de mayo, hecho que imposibilitó el desplazamiento al territorio.

32. De conformidad con lo dispuesto en el numeral cuarto de la parte resolutiva del auto comunicado el 23 de mayo de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional puso a disposición de las partes e interesados las comunicaciones recibidas.

33. El 12 de julio de 2022 se recibió escrito de la entonces directora del ICBF, L.M.A.A., a través del cual presentó una serie de consideraciones sobre los pronunciamientos acerca del cumplimiento de la orden primera del Auto 1193 de 2021[15]. Primero, señaló que el Instituto cumplió a cabalidad con la orden, tal y como se desprende del registro fílmico compartido y el informe de cumplimiento enviado a la Corte el 19 de mayo de 2022.

34. Con respecto al memorial del Consejo Territorial Zona Norte Extrema, corregimiento de Puerto López, expuso que el acto realizado tuvo como pretensión el fortalecimiento del diálogo genuino entre el Estado y las comunidades indígenas. Asimismo, que no puede entenderse que la orden se incumplió si otras instituciones diferentes a las mencionadas en el auto no asistieron al evento; no obstante, señaló que el ICBF invitó al Ministerio del Interior y a la Consejería para las Regiones de la Presidencia de la República. Indicó también que el acto fue comunicado de forma oportuna y adecuada a las autoridades tradicionales W. a través de los diferentes canales de comunicación aceptados por ellos y usados por la entidad según las condiciones de conectividad, geográficas y territoriales del departamento; hecho que, según el escrito, se confirma en el registro fílmico, en el cual se muestra la participación de diferentes líderes y autoridades tradicionales indígenas.

35. Por último, señaló que en el acto simbólico se reconoció al pueblo W. como sujeto de derechos, y que la directora general encargada del ICBF que asistió al evento, L.P.V., contaba con la facultad para asumir parcial o totalmente funciones de empleo diferente de aquellas para las cuales había sido nombrada, por ausencia temporal o definitiva de la titular.

36. Frente a la intervención presentada por los voceros y voceras del pueblo W., reiteró que se invitaron a los líderes y autoridades tradicionales de las comunidades indígenas, se realizó una amplia convocatoria y esta fue oportunamente comunicada. Por lo cual, no se puede sugerir un incumplimiento por parte del ICBF sobre la no participación exhaustiva de todas las autoridades tradicionales. Asimismo, que el lugar donde se desarrolló el evento, UCA de la comunidad del Cerro de la Teta, en Uribia, contaba con las adecuaciones logísticas suficientes para el desarrollo del acto. Al respecto, señaló que si bien la Corte no dio instrucciones ni indicaciones sobre el lugar donde se debía realizar al acto simbólico, el ICBF buscó un lugar representativo del pueblo W. para su desarrollo, el cual fue informado en las convocatorias.

37. Además, sostuvo que, si “la comunidad W. hubiera querido que el acto simbólico fuera realizado en otro territorio, habría bastado con una comunicación al Instituto para tal efecto”. Por último, señaló que el evento se tradujo al wayuunaiki, lo que demuestra respeto por los usos y costumbres del pueblo W. y apertura al diálogo; adicionalmente, se expuso el marco jurídico nacional e internacional frente a las comunidades indígenas como sujetos de derecho.

38. Sobre la intervención de la Defensoría del Pueblo, indicó que comparte sus conclusiones con respecto al cumplimiento del ICBF de las órdenes dadas por la Corte en el Auto 1193.

39. La Fiscalía General de la Nación, por medio del director de Asuntos Jurídicos envió, el 12 de julio de 2022, un informe de cumplimiento de la orden primera del Auto 1193 de 2021[16]. En este señaló que no se pronunciaría sobre el cumplimiento de dicho proveído puesto que no guarda relación con el ejercicio de la acción penal ni vincula a la entidad o las funciones que tiene asignadas constitucional y legamente.

40. Con respecto al punto resolutivo segundo del Auto 1193, la Defensoría del Pueblo, mediante correo de 21 de julio de 2022[17], sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 1135 de 2018, “Por medio del cual se constituye el comité de articulación y coordinación de la Defensoría del Pueblo para el seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017”, adelantó acciones junto con la Procuraduría General de la Nación (Delegada para Asuntos Étnicos) para preparar el contenido del curso sobre el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la nación y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos. En ese sentido, celebraron 4 reuniones[18], de las cuales se levantaron actas.

41. Indicó que el curso se desarrolló el 28 y 29 de junio de 2022, previo consenso entre la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el ICBF, entidad a la que requirieron el 27 de mayo de 2022 con el fin de que facilitara la base de datos del personal vinculado a quienes se les dirigiría la capacitación. Adjuntó fotografías de la capacitación y una presentación con los temas abordados durante ella.

42. Igualmente, se allegaron a la Corte las memorias de las reuniones preparatorias entre la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, en las que se detalla el curso de las conversaciones para satisfacer la orden dada por la Corte y los requerimientos teórico-prácticos y logísticos de la actividad. La Defensoría del Pueblo señaló, al final, que se obtuvo un resultado armónico y receptivo entre capacitadores, funcionarios, y contratistas del ICBF que participan en la implementación y cumplimiento de la sentencia.

43. Por su parte, la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos, presentó informe[19] acerca del cumplimiento de la orden segunda del Auto 1193[20]. En él señaló que impartió, junto con la Defensoría del Pueblo, un curso a 101 funcionarios del ICBF. Se refirió a las características del mismo en términos similares a los expuestos por la Defensoría.

Competencia

44. La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, por medio del Auto 042 de 2021, asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, actualmente radicada en la Sala Especial de Seguimiento conformada para tal fin. Por consiguiente, esta corporación es competente para pronunciarse sobre el acatamiento del Auto 1193 de 2021, proferido en el marco del seguimiento a mencionada sentencia, y valorar su cumplimiento.

    Objeto y estructura de la decisión

45. Atendiendo a los antecedentes y las órdenes impartidas en el Auto 1193 de 2021, esta providencia estará dividida en tres partes. En primer lugar, se describirá la metodología para medir el cumplimiento de lo ordenado en dicho auto; tal metodología estará basada en el Auto 1196 de 2021[21], a través del cual esta Sala de Seguimiento evaluó el cumplimiento de la orden novena de la sentencia T-302 de 2021[22]. Posteriormente, se evaluará el nivel de cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto 1193 de 2021. Dado que se trata de dos órdenes, la evaluación procederá de manera separada y consecutiva. Por último, se establecerán las medidas a adoptar de cara al debido cumplimiento de esta providencia.

    Niveles para medir el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-302 de 2017 y aquellas que se deriven de su seguimiento

46. Las órdenes impartidas en la Sentencia T-302 de 2017 precisan la intervención excepcional del juez constitucional para la correcta implementación de la política pública dirigida a garantizar los derechos de la niñez Wayuu a la alimentación, al agua y a la salud en los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia del departamento de La Guajira. Con el fin de alcanzar su oportuno y efectivo cumplimiento se deben observar unas condiciones básicas a la luz de la jurisprudencia de la Corte y tener en cuenta el contexto social, económico, político, cultural y geográfico de la población cuyos derechos fueron tutelados en la sentencia.

47. En la Sentencia T-302 se dispuso que las autoridades del Gobierno nacional y territorial deben tener en cuenta lo siguiente con respecto a las políticas públicas: i) que existan en un programa de acción estructurado; ii) que las medidas que se implementen deriven en resultados materiales y avances oportunos y significativos que permitan su trazabilidad; iii) que no comporten únicamente acciones formales, como la expedición de actos administrativos y normas sin ejecución; iv) que cuenten con la oportuna y efectiva participación democrática en cada etapa de su elaboración; y v) que, como mínimo, se soporten en pruebas piloto, estudios empíricos y reflexiones críticas sobre cuál es el mejor curso de acción estatal[23].

48. Con el fin de analizar el grado de acatamiento de lo ordenado en el Auto 1193 de 2021, la Sala Especial de Seguimiento seguirá en este caso la metodología de valoración establecida en el Auto 1196 de 2022[24]. En esta providencia si bien no se evaluó el cumplimiento de una orden compleja o estructural ni la puesta en marcha de una política pública, sí se verificó el acatamiento de un mandato que implicaba la realización de actividades específicas con el fin de generar “un diálogo genuino en la implementación de los objetivos mínimos constitucionales y las necesidades del pueblo W.”[25]. Es decir, el acatamiento de la orden estaba atado al objetivo constitucional mínimo octavo, relativo a la participación efectiva del pueblo W., uno de los parámetros básicos y transversales para la superación del ECI del pueblo W. de La Guajira y el cumplimiento de la sentencia. No sobra resaltar que dicho objetivo hace parte integral, igualmente, de los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron pie a la formulación del Auto 1193 de 2021[26].

49. Esta elección metodológica no quiere decir que, en adelante y siempre que ello se justifique, la Sala de Seguimiento no pueda establecer otra forma para evaluar las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017 y los autos de seguimiento, así como para hacer los ajustes y/o modificaciones que se requieran en las labores de supervisión. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el juez encargado de la verificación del cumplimiento de un fallo de tutela cuenta con la facultad de modular las órdenes adoptadas de manera excepcional y cuanto ello sea necesario para asegurar el goce efectivo de derechos[27].

50. Esta aclaración es importante, pues a pesar de la distinta naturaleza de las órdenes dadas en la sentencia y los autos de seguimiento[28], su observancia judicial va más allá del chequeo de un conjunto de elementos formales. Al tratarse de la verificación del cumplimiento de un fallo que declaró un ECI, el juez encargado del cumplimiento tiene incluso la posibilidad de orientar o reorientar la estrategia de superación del estado de cosas inconstitucional[29], para conjurar la vulneración de los derechos. Esta tarea tiene el objetivo de direccionar los remedios judiciales a la materialización de los derechos fundamentales tutelados y la supremacía de la Carta Política en un contexto contrario al orden constitucional. Por esta razón, valga resaltarlo, se requiere de una aproximación dinámica y flexible, así como congruente y articulada, en la tarea de valoración que adelanta esta Sala[30].

51. Ahora bien, a grandes rasgos, en el Auto 1196 de 2021 la Corte acogió los siguientes niveles para medir el cumplimiento de las órdenes dispuestas en la sentencia:

    (i) Se presenta incumplimiento general cuando, revisado el estado de la orden, se constata que la autoridad obligada no adoptó acciones para superar la falla.

    (ii) El cumplimiento bajo se da cuando los resultados evaluados ponen en evidencia la implementación de medidas por la autoridad obligada y concurren al menos uno de los siguientes supuestos: i) que son inconducentes para cumplir con el mandato estructural, toda vez que son incompatibles con los elementos del mandato; ii) que son conducentes para la observancia de la disposición que se examine, por cuanto abordan acciones en relación con los requerimientos de la orden, pero la autoridad encargada no acredita resultados[31]; iii) que aunque son conducentes y los resultados son informados a la Sala, no se advierte que estos últimos sean reales, por lo que no es posible calificar el acatamiento con satisfacción al no evidenciarse que se haya superado la falla[32]; y iv) que las labores desplegadas, aun cuando son conducentes, derivan en resultados que solo atienden a elementos formales y no a los materiales de la orden.

    (iii) El nivel de cumplimiento medio, por su lado, es declarado cuando a pesar de haberse ejecutado acciones, las mejoras no son suficientes sino parciales en la superación de la falla estructural que dio origen a la orden[33]. En estos casos la Sala otorgará un plazo razonable para que la autoridad encargada trabaje en el acatamiento del mandato, al final del cual se verificarán nuevamente las actuaciones realizadas y los resultados obtenidos.

    (iv) Se declarará el grado alto de cumplimiento cuando: i) se han adoptado las medidas adecuadas para cumplir con el mandato establecido en la orden; ii) la autoridad obligada reporta los resultados a la Sala; iii) se evidencian avances suficientes, progresivos, sostenibles y significativos para el acatamiento del mandato en cuestión; y iv) la problemática que dio lugar a la orden valorada se pueda superar.

    (v) Por último, si la Corte concluye que las actividades desarrolladas son adecuadas para cumplir con lo dispuesto en el mandato y sus resultados son suficientes, sostenibles, significativos y progresivos a tal punto que permiten concluir que se superó la falla estructural que dio lugar a la formulación de la orden, calificará con cumplimiento general las actividades llevadas a cabo por la autoridad encargada. En el caso de la Sentencia T-302 de 2017 y los autos proferidos en el marco del seguimiento se espera que las autoridades obligadas hayan diseñado herramientas y puesto en marcha mecanismos suficientes y adecuados para enfrentar circunstancias similares a las que dieron lugar a dichas providencias.

52. En todo caso, si las entidades obligadas persisten en niveles de cumplimiento distintos al alto y general, la Corte podrá intervenir, en el marco de una justicia dialógica mas no permisiva, para hacer efectivas sus órdenes y obtener avances sostenibles y significativos en la superación del ECI. De este modo, podrá ejercer verificación, control y seguimiento mediante decisiones restaurativas, de reemplazo o cualquier otra que pueda estimar apropiada[34], garantizando siempre la participación, el diálogo genuino y el empoderamiento de las comunidades indígenas involucradas.

53. No obstante, cuando una orden sea valorada con nivel de cumplimiento bajo, medio o incumplimiento, la supervisión puede cesar si el mandato ha perdido los fundamentos de hecho o de derecho que le dan sustento o cuando se ha agotado su vigencia temporal. Frente a este último punto, la supervisión cesa cuando es posible determinar la superación formal y material del motivo que dio lugar a la orden, aun cuando el mandato estuviese limitado en el tiempo[35].

54. Cuando se declare nivel alto, por su parte, la Sala podrá remitir la supervisión del acatamiento de la orden a la Procuraduría General de Nación o la Defensoría del Pueblo, para que efectúen la verificación final del mandato. En este caso, se deberán presentar informes periódicos a la Sala hasta que se cumpla con la totalidad de los supuestos de la directriz o la Corte retome el trámite por incumplimiento o cambio de las circunstancias fácticas y jurídicas[36].

55. En caso de decretarse el nivel de cumplimiento general, la Corte cesará el seguimiento, pues se habría logrado el resultado pretendido con la orden proferida[37]. Por último, se resalta que en el seguimiento a las órdenes proferidas por la Corte se cuenta con el apoyo y acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de Nación, como lo dispuso la sentencia. Estas entidades, además, deben ejercer acciones preventivas[38] respecto de las autoridades obligadas en la ejecución de los mandatos; desplegar las actuaciones disciplinarias a que haya lugar[39], y disponer de la potestad sancionatoria sin perjuicio de las decisiones que continúe profiriendo la Sala mientras se mantenga el incumplimiento de las disposiciones generales.

    Nivel de cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto 1193 de 2021

56. Para determinar el nivel de cumplimiento de las órdenes dadas en el Auto 1193 de 2021, la Sala de Seguimiento se referirá a: i) los parámetros concretos definidos en la providencia para dar por superados los mandatos judiciales; ii) las acciones específicas adelantadas por las entidades obligadas al cumplimiento de cada orden; y iii) las consideraciones y evaluación de esta corporación respecto de aquellas. Además, dado que la providencia cuyo cumplimiento es objeto de valoración establece dos tipos de órdenes, se procederá a realizar la evaluación de su cumplimiento de manera separada y consecutiva.

    Orden primera del Auto 1193 de 2021

57. En el punto resolutivo primero del Auto 1193 de 2021, la Corte dispuso:

    ORDENAR a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el término de un (1) mes calendario contado a partir de la notificación del presente auto, realice un acto simbólico de reconocimiento de la comunidad W. como sujetos de derechos en el departamento de la Guajira. Lo anterior, en la pretensión de integrar de manera real y efectiva a esta comunidad en la toma de decisiones que los afecta y de tener en cuenta su cosmovisión y prácticas ancestrales, particularmente en lo concerniente a las medidas adoptadas para garantizar el derecho a la alimentación.

    Tal acto de reconocimiento se debe cumplir conforme a los siguientes lineamientos: i) contar con la presencia de las autoridades tradicionales y líderes indígenas de los cuatro municipios, de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría General de la Nación y de la Veeduría Ciudadana para la implementación de la sentencia T-302 de 2017 y ii) hacer explícito el conjunto de obligaciones (respetar, garantizar y proteger, y promover los derechos humanos) de reconocimiento a la comunidad W. como sujeto de derechos a la luz de la jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales, que transmita certidumbre y respeto por sus costumbres y tradiciones. De ello se debe realizar un registro fílmico que además se debe publicar en la página web del ICBF. La entidad deberá informar a esta Corporación sobre el cumplimiento de lo ordenado.

58. La entonces directora general del ICFB[40] informó lo siguiente sobre el cumplimiento de la orden dispuesta en el numeral primero del Auto 1193 de 2021:

    [E]l viernes 6 de mayo de 2022 se llevó a cabo en la Unidad Comunitaria de Atención – UCA del Cerro de la Teta, ubicada en la jurisdicción del municipio de Uribia, departamento de La Guajira el acto simbólico de reconocimiento de la comunidad W. como sujeto de derechos, así como su cosmovisión y prácticas ancestrales en torno a la preponderancia de los derechos de la niñez. Este acto contó con la participación de la líder de(sic) la comunidad indígena del Cerro de la Teta, autoridades tradicionales de los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia, los delegados de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Directora General encargada del ICBF para la fecha en que se llevó a cabo el acto, dos usuarios de la modalidad propia e intercultural de la UCA, dos madres de los usuarios de la modalidad propia e intercultural, y la comunidad Wayuu asistente. Cabe resaltar que el evento contó con la traducción al Wayuunaiki, lengua propia del pueblo W.. De igual manera se contó con la intervención de varias autoridades tradicionales, así como un acto cultural por parte de los usuarios de la UCA.

59. La comunicación también hace referencia al registro fílmico del acto realizado, el cual fue publicado en la página institucional del ICBF y se encuentra disponible en el siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=tJVgvg8BmIM&ab_channel=ICBFInstitucionalICBF.

60. Con respecto al video, la Sala encuentra, en primer lugar, que se introdujo el acto simbólico y se presentó la agenda general del evento. Posteriormente, la entonces directora general encargada del ICBF manifestó que esta institución reconoce al pueblo W. como sujeto de derechos y enlistó algunas de las actividades que se han adelantado a raíz de dicho reconocimiento. Por ejemplo, acciones de relacionamiento intercultural, fortalecimiento del wayuunaiki como lengua propia y consolidación de las prácticas culturales en la implementación de los servicios de atención integral a la primera infancia.

61. Mencionó también que estas actividades han sido concertadas con las autoridades tradicionales, las familias y las comunidades indígenas. A renglón seguido, la directora encargada enunció algunos actos administrativos, pronunciamientos judiciales y tratados con base en los cuales el ICBF reconoce la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y adecúa sus acciones y los servicios que presta. Luego, se presentaron algunas acciones adelantadas a partir de un enfoque diferencial de atención a poblaciones indígenas en los municipios priorizados en la sentencia, los recursos invertidos en ellos, la cobertura de los planes y las acciones para enfrentar la desnutrición infantil.

62. Posterior a las palabras de la entonces directora general encargada, dos niños usuarios “de la modalidad propia e intercultural” intervinieron con ayuda de adultos para dar las gracias. Luego, una madre usuaria de la UCA del Cerro de La Teta y una profesora, que hablaba en wayuunaiki, expresaron también su agradecimiento al ICBF por su trabajo en la comunidad. Al término, algunos niños y niñas representaron un acto cultural indígena.

63. En el video se aprecia, asimismo, a algunas personas que se identifican como autoridades de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia denunciar la falta de atención a comunidades indígenas en zonas rurales de La Guajira. Señalaron que la sentencia es el espacio judicial para mejorar esta situación y que lo que sucede en el Cerro de La Teta es excepcional, pues en otras zonas rurales de La Guajira no muchas personas están preparadas para atender a los niños ni estos reciben atención de calidad.

64. En el evento, un grupo de mujeres presentó distintas clases de denuncias frente a las labores del ICBF en este departamento. Por ejemplo, una señaló que en el municipio de Albania, que no hace parte de la sentencia y donde una parte del territorio pertenece al resguardo de la Alta y Media Guajira, algunas comunidades W. están sufriendo por la falta de producción de alimentos, a pesar de vivir a orillas del río Ranchería. Se denunciaron también contratos de alimentación “corruptos” y el cierre de oportunidades de desarrollo indígena. Debido a ello, algunas intervinientes solicitaron, entre otras cosas, que se mejore el servicio que se presta en las UCA y se investigue el traslado de algunas de estas. Igualmente, se presentaron quejas sobre la ausencia del recurso hídrico y la calidad del agua, así como la falta de atención e integración de algunas autoridades tradicionales indígenas de la Alta Guajira en las actividades que desarrolla el ICBF en la región.

65. Ante los cuestionamientos, la entonces directora encargada del ICBF respondió que la institución ha extendido el número de cupos de las UCA en Albania, señaló algunas limitaciones presupuestales y administrativas de la entidad, y aseguró que se investigarán las quejas sobre traslados de esas unidades.

66. Atendiendo a los pronunciamientos sobre el cumplimiento del Auto 1193 y al recaudo probatorio adelantado por la Sala, se aclara, como se sentó en el Auto 1196 de 2021, que la Sentencia T-302 de 2017 busca superar el ECI en La Guajira a partir de remedios dialógicos basados en el respeto de la diversidad étnica y cultural. En efecto, uno de los objetivos constitucionales que se busca garantizar con esta providencia es el diálogo genuino, según el cual “[l]as acciones que se realicen para la superación del estado de cosas inconstitucional, además de ser efectiva, deben ser legítimas en los ojos de los miembros del pueblo Wayúu y en el contexto de un estado social y democrático de derecho multicultural y pluriétnico”.

67. Este objetivo conlleva, entre otras cosas, respetar el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados sobre las acciones, planes o programas que los afecten directamente[41]. Frente al contenido de la sentencia, el derecho a la consulta implica, de manera particular, que las comunidades W. puedan participar del proceso, desarrollo e implementación de las políticas públicas encaminadas a satisfacer sus derechos al agua potable, la salud y la alimentación, y que las autoridades estatales del orden nacional y territorial reconozcan en ellas agencia jurídica y capacidad de diálogo bajo sus prácticas socioculturales[42].

68. Por eso, para la Corte la buena marcha de la sentencia comienza por el respeto de la diferencia étnica y cultural de esta etnia por parte de las autoridades obligadas a su cumplimiento. De este modo, las acciones reportadas deben tener tanto una dimensión material como formal que realce el papel central, y no accesorio, de las comunidades indígenas en la superación de la crisis humanitaria de La Guajira.

69. Una de las tareas dentro de la intervención excepcional, transitoria y limitada del juez constitucional en el seguimiento a la Sentencia T-302 es, precisamente, evitar la normalización de los prejuicios y prácticas que impiden a las autoridades, líderes y lideresas W. participar en la implementación de cada una de las órdenes. Esta tarea se enmarca, como se ha descrito, en el enfoque dialógico de los remedios judiciales propuestos por la Corte tanto en la sentencia como en los autos de seguimiento[43], y toma especial relevancia de cara al punto resolutivo tercero de la primera[44], mediante el cual se ordenó poner en marcha un mecanismo especial de seguimiento a las políticas públicas, del cual las comunidades indígenas deben hacer parte.

70. Así las cosas, aunque resulta importante que la entonces directora general encargada del ICBF haya adelantado un evento con el fin de reconocer a las comunidades W. de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia como sujetos de derecho, y que en él se hubieran enunciado algunas de las obligaciones constitucionales y convencionales al respecto, la Sala considera que ello no fue suficiente para dar por satisfecha la orden primera del Auto 1193 de 2021, ni efectivo con el fin de garantizar el “diálogo genuino con las autoridades legítimas del pueblo Wayuu”, en los términos del objetivo constitucional octavo de la Sentencia T-302 de 2017. Veamos por qué.

71. Para comenzar, la Sala encuentra que, aunque se realizó un acto en el que participaron algunas lideresas y autoridades del pueblo W., el mandato implicaba una actuación más comprehensiva de las fallas que dieron pie a la orden y la manera de resolverlas. Es decir, una actuación en la que, por un lado, se reconocieran las prácticas institucionales que impiden integrar de manera real y efectiva a las comunidades indígenas en la toma de decisiones que les afectan; y, por otro, la ruta administrativa con la cual el ICBF busca remediar estos obstáculos, teniendo en cuenta la diferencia sociocultural de dicha etnia. En ello radicaba la suficiencia en el cumplimiento del mandato judicial. De hecho, por esa razón la Corte dispuso explícitamente en la orden primera del Auto 1193 que la finalidad del acto de reconocimiento era “integrar de manera real y efectiva a esta comunidad en la toma de decisiones que los afecta y de tener en cuenta su cosmovisión y prácticas ancestrales”.

72. La Sala estima también que el acto simbólico debió ser realizado en un sitio geográfico previamente concertado con las comunidades indígenas y al que tuvieran acceso tanto los distintos representantes, líderes y lideresas de los cuatro municipios priorizados en la sentencia, como las comunidades y organizaciones étnicas que han participado en el proceso de tutela y su seguimiento. Por lo cual, aunque la Corte no dio instrucciones acerca del lugar en el que debía ser realizado el acto simbólico, el ICBF no debió escoger unilateralmente un “lugar representativo”[45], sino uno que fuera accesible y de recibo para las autoridades indígenas, dadas las condiciones geográficas, territoriales, sociales y de conectividad de La Guajira.

73. Aunque no se hará referencia expresa a lo resaltado por las Autoridades de la Zona Norte Extrema con respecto a las vías acordadas entre el Gobierno nacional y el pueblo W. para el avance de la sentencia, la Sala echa de menos una explicación clara y concreta por parte del ICBF sobre las autoridades que asistieron al evento, la comunidad o territorio que representan, si se trataron de autoridades tradicionales o legítimas, y la manera en la que fueron informadas sobre la realización del acto simbólico. Igualmente, se extraña la ejecución de un análisis previo sobre la forma de garantizar la representatividad territorial de las comunidades indígenas en el evento, pues de ello dependía la legitimidad social del reconocimiento de la titularidad de derechos.

74. Por otro lado, con base en lo percibido en el video del evento, buena parte de la exposición de la directora encargada del ICBF estuvo relacionada con la enumeración, descripción y cuantificación económica de las acciones, labores y planes adelantados en la región. Sin embargo, en ella no se explicitó la forma en que la institución busca enrutar las actuaciones de sus funcionarios hacia el respeto de la diferencia étnica y cultural del pueblo W.. De este modo, la Sala considera que se trató de una declaración formal de acatamiento a lo ordenado, con la cual se justificaron las actuaciones que se venían desarrollando en la zona, pero no de un acto material de reconocimiento genuino que persiguiera acatar la teleología del auto y en el que se expusiera la forma de garantizar la titularidad de derechos del pueblo W.. La exigencia en torno a una hoja de ruta o las acciones que espera implementar el ICBF para vencer expresiones prejuiciosas, estereotipadas o irrespetuosas entre sus empleados, operadores, agentes y directivos está en consonancia con la finalidad del auto objeto de valoración y la Sentencia T-302 de 2017.

75. La Sala encuentra, a su vez, que el evento no contó con la presencia de la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017, como fue ordenado por la Corte en el auto; y que si bien hubo participación de la Procuraduría Regional de La Guajira, en él no participó el nivel central de dicha entidad, pues fue convocada a tan solo tres días del evento. Esta situación, que llama la atención por el reproche mismo que hizo la Procuraduría, obstaculizó el seguimiento al cumplimiento del auto que realiza ese órgano de control y las organizaciones de la sociedad civil que acompañan la implementación de la sentencia. Además, denotó improvisación por parte del ICBF al no realizar las invitaciones a las entidades vinculadas y organizaciones acompañantes del trámite de cumplimiento en el momento adecuado.

76. La Sala sostiene, en todo caso, que no desconoce los esfuerzos logísticos y las labores administrativas adelantadas desde el ICBF para la ejecución de la orden primera del Auto 1193 de 2021 en la UCA de Cerro de La Teta, zona rural del municipio de Uribia. Valora, especialmente, la disposición de la directora general encargada de ese entonces para asistir al acto simbólico y representar a la entidad, las muestras culturales expuestas durante el acto por las niñas y los niños W. y el acompañamiento de algunos usuarios de la UCA. Igualmente, la Sala destaca que se haya hecho referencia a las obligaciones constitucionales y convencionales sobre las comunidades indígenas como sujetos de derechos, y la traducción al wayuunaiki de las distintas intervenciones. Sin embargo, dadas las fallas resaltadas por los intervinientes y el recaudo probatorio adelantado por la Sala, se valorará como bajo el cumplimiento de la orden primera del Auto 1193 de 2021.

77. Como se expuso, el nivel de cumplimiento bajo se presenta cuando los resultados evaluados ponen en evidencia que las acciones adelantadas por las entidades o autoridades obligadas: i) son inconducentes para cumplir con el mandato, pues no se satisfacen los elementos que la orden contiene; ii) son conducentes para satisfacer la orden, pero no se acreditan resultados; iii) a pesar de ser conducentes y de que se acrediten resultados, no se advierte que estos sean reales, por lo cual no es posible calificar la superación de la falla; o iv) son conducentes, pero sus resultados solo atienden a aspectos formales y no a los materiales de la orden.

78. En este caso, la Sala encuentra, primero, que no se satisfacen todos los elementos de la orden a cabalidad, por lo cual el acto se torna inconducente. Se destaca especialmente la ausencia de la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017, como lo había dispuesto la Corte.

79. Segundo, si bien eventualmente la actividad podría calificarse como conducente y sus resultados fueron informados a la Sala, ellos no se advierten reales, efectivos y suficientes. Esto pues, a pesar de que en el video compartido por el ICBF se muestra la asistencia de distintos miembros de comunidades y personas indígenas identificadas como representantes de los cuatro municipios priorizados en la sentencia, los resultados entregados a la Corte no relacionan de manera concreta el tipo de autoridad o liderazgo de los asistentes al evento, la comunidad, territorio o número de familias que representan y de qué manera su asistencia garantizaba la legitimidad social del acto. Un archivo en Excel con firmas y huellas de asistentes no suple una explicación clara de este asunto. Por esta razón, la falta de certeza y claridad con respecto a la “presencia de las autoridades tradicionales y líderes indígenas de los cuatro municipios”, le impide a la Corte calificar la superación de la falla que motivó la orden.

80. Y, tercero, el acto simbólico se dirigió a satisfacer la orden sin tener en cuenta su finalidad ni su sentido material, por lo cual en los resultados presentados por el ICBF sobresalen aspectos formales del mandato judicial. Esto se evidenció, especialmente, en la falta de mención tanto de las prácticas institucionales que han obstaculizado el buen relacionamiento con las comunidades indígenas, como de la ruta para resolver esa situación bajo el respeto a la diferencia étnica y cultural y la garantía de la titularidad de derechos. En lugar de esto, en el acto sobresalieron la enumeración, descripción y cuantificación económica de las acciones, labores y planes adelantados por el ICBF en la región.

81. En conclusión, a pesar de los esfuerzos realizados por el ICBF, la actividad realizada no superó un estándar de satisfacción y efectividad en cuanto al reconocimiento del pueblo W. como titular de derechos y con agencia para actuar en el proceso, desarrollo e implementación de las políticas públicas dirigidas a resolver la crisis humanitaria de La Guajira. No sobre señalar que algunos de los parámetros establecidos en el punto resolutivo 1° del Auto 1193 de 2021 para medir su cumplimiento son: integrar de manera real y efectiva a esta comunidad en la toma de decisiones que les afecta, y transmitir certidumbre y respeto por sus costumbres. Tales parámetros no deben ser desasociados de los fundamentos jurídicos del Auto 1193, que, como se mencionó, se basan en el diálogo genuino, que a su vez se vincula con el respeto por la diversidad sociocultural del pueblo W.. De esta forma, era deber de la autoridad obligada adelantar las gestiones necesarias y pertinentes para dar cumplimiento a lo ordenado en el auto de cara a dichos parámetros. La falta de atención a los elementos señalados constituye una prueba de la ausencia de participación, diálogo genuino y reconocimiento de esta población indígena como sujeto de derechos y corresponsable en la superación del ECI.

82. Así las cosas, las acciones realizadas para el cumplimiento de la orden, serán calificadas como bajas por cuanto: i) no se aportó evidencia clara y concreta sobre el alcance de la convocatoria del evento ni sobre los participantes y la manera en que representaban a las comunidades indígenas de los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia; ii) no participó la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017, como lo había ordenado la Corte; y iii) el acto atendió elementos formales de la orden, pero no tuvo en cuenta su finalidad ni su sentido material. Lo anterior, a juicio de la Sala, dificulta el diálogo genuino entre esta etnia y las autoridades estatales, que es un elemento esencial para el avance en el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017.

    Orden segunda del Auto 1193 de 2021

83. Frente al punto resolutivo segundo del Auto 1193 de 2021, la Corte dispuso:

    ORDENAR a la Defensoría del Pueblo en conjunto con la Procuraduría General de la Nación, que adelanten, en el término máximo de dos (2) meses calendario contado a partir de la notificación del presente auto, un curso de formación en derechos humanos sobre el respeto por el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, particularmente, el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujeto de derechos, dirigido a todo el personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que participa en la implementación de las políticas públicas en cumplimiento a la sentencia T-302 de 2017. Es de aclarar que este curso se debe realizarse las veces que sea necesario y en la medida que su planta de personal sufra renovaciones. Las entidades deberán informar a esta Corporación sobre el cumplimiento de lo ordenado.

84. La Defensoría del Pueblo, mediante comunicación recibida el 21 de julio de 2022, sostuvo que preparó, junto con la Delegada para Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación, el contenido de un curso sobre el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos. Para ello, celebraron 4 reuniones preparatorias, de las cuales levantaron respectivas actas. Finalizada esta etapa, el 28 y 29 de junio dichas entidades adelantaron el curso, el cual estuvo dirigido al personal del ICBF – Regional La Guajira vinculado con la implementación de la Sentencia T-302 de 2017.

85. En el escrito que presentaron a la Corte sobre el cumplimiento de la orden, adjuntó la Defensoría algunas fotografías de la capacitación y una presentación con los temas abordados durante ella, entre las cuales se resalta el racismo y la discriminación, las fuentes normativas sobre la protección de los derechos de los grupos étnicos en Colombia, la jurisprudencia de las altas cortes sobre la diferencia étnica y cultural de la Nación, las comunidades indígenas y sus miembros como sujetos de especial protección constitucional, el enfoque diferencial indígena y los derechos colectivos étnicos. La Defensoría concluyó en el documento allegado que se obtuvo un resultado armónico y receptivo entre capacitadores, funcionarios y contratistas del ICBF que participan en la implementación de las órdenes de la Corte.

86. De manera similar, la Procuraduría informó acerca de la satisfacción del punto resolutivo segundo del Auto 1193. Señaló que, con la Defensoría del Pueblo, impartió un curso a 101 funcionarios del ICBF, distribuido en cuatro jornadas de trabajo, cada una de cuatro horas, durante el 28 y 29 de junio del año lectivo. En el marco de tales labores se hizo énfasis en el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos y la importancia de incluir sus “usos y costumbres” en la construcción de soluciones para la superación del ECI en la región. Añadió, como hecho relevante, que las y los asistentes al curso manifestaron la importancia de brindar estas capacitaciones a todas entidades ligadas al cumplimiento de la sentencia, pues, a su juicio, algunas desconocen los derechos de la población étnica.

87. Frente al cumplimiento de esta orden, la Sala valora el esfuerzo de las entidades obligadas en la realización del curso sobre el respeto por el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos. Destaca, especialmente, el despliegue de reuniones preparatorias entre la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación sobre los temas, las fechas y la mejor forma de abordar la actividad pedagógica. Los diálogos adelantados demuestran un compromiso crítico y juicioso con la promoción de los derechos del pueblo Wayuu y deferencia a las órdenes de la Corte Constitucional. Igualmente, la Corte resalta las acciones adelantas para obtener información sobre el personal del ICBF al que se le dirigiría el curso.

88. A pesar de lo anterior, la Sala considera que se dio un cumplimiento medio de la orden. Este nivel de cumplimiento se presenta cuando, a pesar de haberse ejecutado acciones para satisfacer el mandato judicial, las mejoras no son suficientes sino parciales para la superación de la falla que la motivó. Las razones de la Sala para esta decisión son tres.

89. En primer lugar, aunque la Defensoría del Pueblo como la Procuraduría General de la Nación adoptaron las medidas para cumplir con la realización de un curso sobre el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos, no se le informó a la Sala de Seguimiento la estrategia pedagógica y logística a implementar cuando el personal sufra renovaciones o cuando el contexto o la necesidad lo requiera. Se recuerda que la Corte en la orden aclaró que el curso “debe realizarse las veces que sea necesario y en la medida que su planta de personal sufra renovaciones”.

90. En segundo lugar, si bien la Defensoría y la Procuraduría General de la Nación reportaron la actividad a la Sala e hicieron alusión a cierta retroalimentación que recibieron de las personas capacitadas, no informaron cómo esperan medir el éxito o incidencia del curso en la conducta del personal del ICBF ligado al cumplimiento de la sentencia. Dicha información es importante no solo para evaluar el cumplimiento general de la orden, sino para cesar el seguimiento de la Sala a dicho mandato en caso dado.

91. En tercer lugar, la Sala estima que, a pesar de que estas entidades formaron en derechos humanos y étnicos al personal del ICBF – Regional La Guajira que trabaja en la implementación de la Sentencia T-302 de 2017, el mandato judicial no se dirigía únicamente a los colaboradores de la entidad en ese departamento. Por el contrario, como lo dispuso la Corte en el resuelve, el curso debía estar dirigido a “todo el personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que participa en la implementación de las políticas públicas en cumplimiento a la sentencia T-302 de 2017”; es decir, tanto los de nivel central, como los de nivel territorial.

92. Para finalizar este punto, la Sala resalta que el compromiso de los organismos de control es clave para que las fallas que dieron origen al Auto 1193 de 2021 se puedan superar. Las labores realizadas por la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, como se anotó, dan cuenta de aspectos positivos en la gestión de las órdenes de la Corte. No obstante, en el marco de la implementación de la sentencia, es necesario seguir promoviendo espacios de formación sobre derechos humanos, el respeto a la diversidad étnica y cultural de la Nación y la titularidad de derechos de los pueblos indígenas, ante eventuales cambios de personal o cuando el contexto o las necesidades lo precisen.

93. En la siguiente tabla se resumen las acciones adelantadas por las entidades obligadas al cumplimiento de cada orden y la valoración hecha por la Corte:

    Auto 1193 de 2021

    Número y contenido de la orden

    Acciones adelantadas por las entidades obligadas

    Valoración y justificación

    Primera: Ordenar a la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el término de un (1) mes calendario contado a partir de la notificación del presente auto, realice un acto simbólico de reconocimiento de la comunidad W. como sujetos de derechos en el departamento de la Guajira. Lo anterior, en la pretensión de integrar de manera real y efectiva a esta comunidad en la toma de decisiones que los afecta y de tener en cuenta su cosmovisión y prácticas ancestrales, particularmente en lo concerniente a las medidas adoptadas para garantizar el derecho a la alimentación.

    Tal acto de reconocimiento se debe cumplir conforme a los siguientes lineamientos: i) contar con la presencia de las autoridades tradicionales y líderes indígenas de los cuatro municipios, de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría General de la Nación y de la Veeduría Ciudadana para la implementación de la sentencia T-302 de 2017 y ii) hacer explícito el conjunto de obligaciones (respetar, garantizar y proteger, y promover los derechos humanos) de reconocimiento a la comunidad W. como sujeto de derechos a la luz de la jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales, que transmita certidumbre y respeto por sus costumbres y tradiciones. De ello se debe realizar un registro fílmico que además se debe publicar en la página web del ICBF. La entidad deberá informar a esta Corporación sobre el cumplimiento de lo ordenado”.

    El ICBF celebró un evento, el 6 de mayo de 2022, en la UCA de la comunidad de Cerro de la Teta, zona rural del municipio de Uribia (La Guajira). Allí asistieron niños y niñas, madres y algunas autoridades indígenas. Este acto contó con la participación de una líder de la comunidad indígena del Cerro de la Teta; algunas autoridades tradicionales de los municipios de Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia; algunos delegados de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación (representada por la Procuraduría Regional de La Guajira); y la directora general encargada del ICBF para la fecha en que se llevó a cabo el acto. Asimismo, participaron dos usuarios de la modalidad propia e intercultural de la UCA, dos madres de los usuarios de la modalidad propia e intercultural, y varias madres y niños y niñas indígenas asistieron al evento como espectadores.

    Cumplimiento bajo de la orden. A pesar de los esfuerzos realizados por el ICBF, la actividad realizada no superó un estándar de satisfacción y efectividad en cuanto al reconocimiento del pueblo W. como titular de derechos y con agencia para actuar en el proceso, desarrollo e implementación de las políticas públicas dirigidas a resolver la crisis humanitaria de La Guajira. Esto, pues no se mencionaron las fallas que impiden un relacionamiento efectivo con esta etnia y la forma de resolver tales obstáculos; así como tampoco el alcance de la convocatoria, la representatividad y calidad de las y los indígenas que asistieron al evento. El evento persiguió, en su lugar, un cumplimiento formal de la orden, mas no la teleología ni los elementos materiales del mandato judicial. Además, el acto simbólico no contó con la participación de la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017, como lo había ordenado la Corte.

    Segunda: Ordenar a la Defensoría del Pueblo en conjunto con la Procuraduría General de la Nación, que adelanten, en el término máximo de dos (2) meses calendario contado a partir de la notificación del presente auto, un curso de formación en derechos humanos sobre el respeto por el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, particularmente, el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujeto de derechos, dirigido a todo el personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que participa en la implementación de las políticas públicas en cumplimiento a la sentencia T-302 de 2017. Es de aclarar que este curso se debe realizarse las veces que sea necesario y en la medida que su planta de personal sufra renovaciones. Las entidades deberán informar a esta Corporación sobre el cumplimiento de lo ordenado.

    La Defensoría del Pueblo junto con la Procuraduría General de la Nación realizaron curso, entre el entre el 28 y 29 de junio de 2022, sobre el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos. Concretamente, adelantaron cuatro (4) reuniones preparatorias; solicitaron al ICBF la base de datos del personal vinculado a quienes se les dirigía la capacitación; y desarrollaron cuatro jornadas de trabajo, cada una de cuatro horas, durante dos días.

    Cumplimiento medio de la orden. La Defensoría del Pueblo como la Procuraduría General de la Nación adoptaron las medidas para cumplir con la realización de un curso sobre el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos. Asimismo, reportaron tal actividad a la Sala de Seguimiento y se evidencia un esfuerzo significativo por parte del Ministerio Público por ofrecer tal actividad pedagógica. Sin embargo, no se le informó a la Sala de Seguimiento la estrategia a implementar cuando la planta de personal sufra renovaciones o cuando el contexto o la necesidad lo requiera. Tampoco se le informó cómo esperan medir el éxito o incidencia de los cursos en la conducta de las personas del ICBF ligadas al cumplimiento de la sentencia. A lo anterior se suma el hecho de que la actividad fue recibida únicamente por personal del ICBF de la Regional La Guajira, cuando la orden de la Corte disponía que este fuese dictado a todo el personal ligado al cumplimiento de la sentencia.

    Medidas a adoptar

94. Como se anotó, si las entidades obligadas a acatar las órdenes persisten en los niveles bajo, medio o incumplimiento general, la Corte podrá intervenir para hacer efectivos sus mandatos. Su intervención apunta al logro de avances sostenibles y significativos frente a los derechos tutelados, y, especialmente, a su materialización efectiva. Dentro de las labores que podrá desarrollar la Sala está la de ejercer control y seguimiento a través de decisiones restaurativas, de reemplazo, simbólicas o cualquier otra que estime apropiada. Además, como lo recuerda el Auto 1196 de 2021, la Corte podrá ajustar sus fallos a la realidad actual dado el paso del tiempo o el cambio de circunstancias fácticas y jurídicas[46]. Lo anterior, con base en la facultad que le asiste al juez constitucional de modular las órdenes en el marco de un ECI, para avanzar en protección de los derechos iusfundamentales.

95. Como se mencionó, la modulación de órdenes de un fallo de tutela que declara la violación masiva y generalizada de derechos fundamentales implica que la tarea del juez constitucional supere el simple chequeo de un conjunto de elementos formales de las obligaciones impuestas y trascienda a la orientación de las estrategias que conjuren la vulneración de los derechos. En un contexto de crisis humanitaria y ausencia de participación efectiva de las comunidades indígenas, esta tarea apunta a adoptar los remedios judiciales que conduzcan a la materialización de los derechos fundamentales protegidos y la supremacía de la Constitución Política. Por esta razón, es necesaria una aproximación dinámica y flexible, así como congruente y articulada, en la tarea de valoración que adelanta esta Sala[47].

96. En vista de que el cumplimiento de la orden primera del Auto 1193 de 2021 fue valorado en un nivel bajo, la Sala estima pertinente insistirle al ICBF que adelante un acto de reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos y con agencia jurídica para participar en la planeación, desarrollo e implementación de la política pública encaminada a garantizar sus derechos fundamentales al agua, la alimentación y la salud de su niñez.

97. Para tal efecto, se deberán seguir los mismos elementos contentivos de la orden, a saber: que el evento sea dirigido personalmente por la directora general titular, y no encargada, del ICBF; y que a él asistan las autoridades, líderes o representantes indígenas de los cuatro municipios priorizados en la sentencia, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017. Además, en el acto simbólico se deberán hacer explícitas las obligaciones de respetar, garantizar, proteger y promover los derechos humanos del pueblo W. a la luz de la jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales.

98. Esta actividad, se aclara, no podrá consistir en una rendición de cuentas ni en un listado de las actividades que desarrolla el ICBF en la región. No se trata de justificar las actuaciones desplegadas por esta entidad en los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia. Por el contrario, el evento deberá transmitir certeza sobre el respeto por la diferencia sociocultural del pueblo W., y el reconocimiento de los obstáculos y fallas que han impedido entablar un diálogo horizontal con las comunidades indígenas. Igualmente, en el acto simbólico se deberá expresar, como se deriva del sentido material y la teleología de la orden primera del Auto 1193, la hoja de ruta o actividades que adelanta o espera adelantar el ICBF para vencer expresiones prejuiciosas, estereotipadas o irrespetuosas entre sus funcionarios, empleados y contratistas, tanto del nivel central como territorial, sobre el mundo social y cultural de dicha etnia.

99. Del acto de reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos, cuyo lugar ha de ser concertado con las comunidades indígenas, se deberá levantar un registro fílmico, el cual deberá publicarse en la página web del ICBF y ser comunicado a través de las redes sociales de la institución. Tanto el desarrollo de la actividad como la publicación del evento en la página web y las redes sociales del ICBF deberán ser informados a la Corte.

100. Finalmente, en relación con la orden primera, la Sala de Seguimiento estima que, para su cabal ejecución y con el fin dar satisfacer su sentido material, resulta pertinente que el ICBF adelante algún tipo de análisis acerca de la representatividad territorial y comunitaria de las personas que asistirán al evento de reconocimiento de titularidad de derechos. A esta diligencia deberán asistir, asimismo, sujetos con relevancia social, política y cultural dentro de las comunidades indígenas, tales como autoridades tradicionales y legítimas, voceros de las comunidades en el marco del proceso de tutela, piaches, palabreros y/o asociaciones de estos.

101. Para el cumplimiento de esta orden primera, de conformidad con los elementos que aquí se dispone, la Sala otorgará el término de dos (2) meses contados a partir de del día siguiente a la notificación de esta providencia. Lo anterior, con el fin de que el ICBF realice un análisis amplio, crítico y juicioso sobre las autoridades, representantes, intervinientes y miembros de comunidades indígenas que deban asistir al acto simbólico. Con ello se busca que el reconocimiento de la titularidad de derechos del pueblo W. goce de la mayor legitimidad social al interior de las comunidades y no se trate del mero acatamiento formal de un mandato judicial.

102. Se advierte, en cualquier caso, que “en el contexto de un estado social y democrático de derecho multicultural y pluriétnico”[48], la implementación de la Sentencia T-302 de 2017 como de los autos de seguimiento deben garantizar los derechos a la participación y el diálogo genuino con las comunidades W.. Esto significa, como ha sido reiterado en el marco del seguimiento adelantado por esta Sala y como se dispone en el objetivo mínimo constitucional octavo de la sentencia, que la deliberación de las políticas y medidas a implementar debe realizarse con las autoridades legítimas del pueblo indígena y no únicamente con aquellas denominadas como tradicionales. Por ello, la importancia de que en el evento de reconocimiento de titularidad de derechos del pueblo W. estén presentes personas con estas calidades y a ellas les sean consultadas las actividades.

103. Por otro lado, dado que el cumplimiento de la orden segunda del Auto 1193 de 2021 fue valorado como medio, la Sala considera que la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación deberán seguir acompañando al ICBF mediante cursos, talleres o programas sobre derechos humanos, el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación, y el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos. Estos cursos deberán ser dictados a todo el personal de dicha entidad ligado al cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017; es decir, tanto a los de nivel central como territorial.

104. En este caso, dado que el personal del ICBF vinculado con el cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017 a nivel central no recibió la capacitación dispuesta en el Auto 1193, la Sala de Seguimiento ordenará a la Defensoría del Pueblo que, junto con la Procuraduría General de la Nación, realicen un curso en los mencionados temas dirigidos a esas personas.

105. Se reitera que, de conformidad con el mandato dado en dicha orden, el curso deberá realizarse las veces que sea necesario y en la medida que la planta de personal del ICBF involucrada en el cumplimiento de la sentencia sufra renovaciones. Asimismo, deberán adelantarse ejercicios pedagógicos que permitan avances tangibles y materiales en el reconocimiento de la titularidad de derechos del pueblo W.. Estas actividades deberán ser informadas a la Sala de Seguimiento en el momento que se realicen.

106. Por último, como se planteó en los puntos considerativos 87 a 89, para el debido cumplimiento de esta orden la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación deberán establecer la estrategia pedagógica a implementar cuando el personal del ICBF sufra renovaciones o cuando el contexto o la necesidad lo requieran. Estas entidades deberán informar a esta Sala cómo esperan medir el éxito o incidencia de los talleres, cursos, programas o actividades en la conducta de los funcionarios, empleados y contratistas ligados al cumplimiento de la sentencia. Dicha información es importante no solo para evaluar el cumplimiento general de la orden, sino para cesar, en caso dado, el seguimiento de la Sala a dicho mandato. Para el cumplimiento de esta orden, la Sala otorgará el término de un (1) mes contado a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia. Asimismo, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación deberán monitorear periódicamente el cumplimiento de esta orden e informar a la Corte sobre su cumplimiento cada vez que ejerzan esta labor.

107. La Sala espera, por todo lo anterior, que el cumplimiento de las órdenes dadas en el Auto 1193 de 2021 no se allanen a meras formalidades, sino que busquen satisfacer el sentido material y la teleología de los mandatos dados por la Corte en la providencia, los cuales están basados en el respeto y la garantía efectiva del principio de diversidad étnica y cultural, la titularidad de derechos de los pueblos indígenas y el diálogo genuino con las comunidades W. que habitan los municipios objeto de atención en la sentencia.

108. Lo percibido por la Sala frente al cumplimiento del auto es que persisten las actuaciones en las que se desconoce a esta etnia como interlocutor legítimo en el diseño, la planeación y puesta en marcha de las políticas relacionadas con sus derechos, así como el valor de la palabra y el diálogo dentro de su universo cultural. Sea esta la oportunidad para resaltar, entonces, como lo hizo extensamente la Corte en la Sentencia T-302 de 2017, que “la palabra es uno de los pilares sólidos sobre los que se sustenta la cultura de los Wayuu”[49], a través de ella se median los conflictos y da piso a cualquier acto de la vida material y simbólica[50]. Por eso, el respeto al diálogo genuino con las comunidades indígenas, en los términos del objetivo constitucional octavo de la sentencia, es clave para que las órdenes dadas por la Corte cumplan su cometido.

109. La Sala advierte que, ante el incumplimiento de lo dispuesto en este fallo y sus autos de seguimiento, la corporación valorará, si a ello hubiere lugar, la compulsa de copias a las entidades competentes por la posible comisión de una falta disciplinaria o penal[51]. De igual manera, en caso de incumplimiento de lo aquí proferido, dispondrá darle trámite a los incidentes de desacato contra las autoridades que actualmente tienen la capacidad de cumplir las órdenes[52]. En ese sentido, se debe recordar que el artículo 52 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 establece que quien incumpla una orden proferida en el marco de una acción de tutela incurrirá en desacato “sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales (…) sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. Esta sanción se inscribe, como lo ha sostenido la Corte en su jurisprudencia, en la órbita de los poderes disciplinarios del juez de tutela, y tiene como auténtico propósito “lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada”[53] y “el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados mediante la acción de tutela”[54].

110. Para finalizar, la Sala exhortará a las autoridades ligadas al cumplimiento de esta providencia, especialmente a los directores de las entidades obligadas a que, en lo sucesivo, den prioridad a la satisfacción y garantía efectiva de los derechos y obligaciones judiciales derivadas de la Sentencia T-302 de 2017 en sus actividades misionales.

     Así las cosas, en mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017 de la Corte Constitucional

Primero. DECLARAR el cumplimiento bajo de la orden primera del Auto 1193 de 2021 por parte del ICBF, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

Segundo. INSITIR al ICBF que en el término de dos (2) meses, contado a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, adelante un acto de reconocimiento del pueblo W. como sujeto de derechos y con agencia jurídica para participar en la planeación, desarrollo e implementación de la política pública encaminada a garantizar los derechos fundamentales al agua, la salud y la alimentación de su niñez. Para tal efecto, se deberán seguir los mismos elementos contentivos en la orden original, a saber: i) contar con la presencia de las autoridades, líderes o representantes indígenas de los cuatro municipios priorizados en la Sentencia T-302 de 2017, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Veeduría Ciudadana para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017; y ii) hacer explícitas las obligaciones de respetar, garantizar, proteger y promover los derechos humanos del pueblo W. a la luz de la jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales.

Esta actividad, cuyo lugar de celebración deberá ser concertado con las comunidades indígenas, no podrá consistir en una rendición de cuentas ni en un listado de las actividades que desarrolla el ICBF en la región. De este modo, deberá transmitir certeza sobre el respeto por la diferencia sociocultural del pueblo W. y sus prácticas ancestrales. Igualmente, en el acto de reconocimiento se deberá expresar la hoja de ruta o actividades que adelanta o espera adelantar el ICBF para vencer expresiones prejuiciosas, estereotipadas o irrespetuosa entre sus empleados, operadores, agentes y directivos acerca del mundo social y cultural de esta etnia.

Para el cumplimiento de esta orden el ICBF deberá adelantar un análisis acerca de la representatividad territorial y comunitaria de las personas que asistirán al evento de reconocimiento de titularidad de derechos. A esta diligencia deberán asistir, asimismo, sujetos con relevancia social, política y cultural dentro de las comunidades indígenas, tales como autoridades tradicionales y legítimas, voceros de las comunidades en el marco del proceso de tutela, piaches, palabreros y/o grupos o asociaciones de personas con estas calidades.

La entidad deberá informar a la Corte sobre el cumplimiento de lo aquí ordenado.

Tercero. DECLARAR el cumplimiento medio de la orden segunda del Auto 1193 de 2021 por parte de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa del auto.

En consecuencia, la Defensoría del Pueblo, junto con la Procuraduría General de la Nación, deberán ADELANTAR, en el término de un (1) mes contado a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, un curso de formación en derechos humanos y sobre el respeto al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación a la planta de personal del ICBF que, a nivel central, está vinculado con la implementación de la Sentencia T-302 de 2017.

Este curso deberá realizarse las veces que sea necesario, cuando la necesidad lo amerite o en la medida que la planta de personal del ICBF vinculada con el proceso, tanto a nivel central como territorial, sufra renovaciones. Asimismo, las entidades deberán adelantar talleres, cursos, programas o actividades hasta que se logren avances en el reconocimiento de la titularidad de derechos del pueblo W.. Esto significa, hasta que los ejercicios pedagógicos incidan de manera positiva y tangible en la forma en que el personal del ICBF ligado al cumplimiento de la sentencia se relaciona con el pueblo W.. La realización de estas actividades deberá ser informada a la Sala de Seguimiento cada vez que se presenten.

Igualmente, las entidades deberán informar a esta Corporación cómo esperan medir el éxito o incidencia de los talleres, cursos, programas o actividades en la conducta del personal del ICBF ligado al cumplimiento de la sentencia.

La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación deberán monitorear periódicamente el cumplimiento de esta orden e informar a la Corte sobre su cumplimiento cada vez que ejerzan esta labor.

Cuarto. EXHORTAR a las autoridades ligadas al cumplimiento de esta providencia, especialmente a los directores de las entidades obligadas, a que, en lo sucesivo, den prioridad a la satisfacción y garantía efectiva de los derechos y obligaciones judiciales derivadas de la Sentencia T-302 de 2017 en sus actividades misionales.

Quinto. LIBRAR, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, las comunicaciones correspondientes, adjuntando copia integral de este proveído.

N., comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Mediante Auto 042 de 2020.

[2] Fundamento jurídico 75, Auto 1193 de 2021.

[3] Respuesta del ICBF de 7 de julio de 2021 al Auto 388 de 2021.

[4] Respuesta del 31 de agosto de 2021.

[5] Respuesta 7 de septiembre de 2021.

[6] Al respecto, ver, por ejemplo, del Auto 004 de 2009, en el cual la Corte se refirió a algunas violencias históricas y estructurales que han golpeado el pueblo W., tales como el conflicto armado y el desplazamiento forzado.

[7] El registro fílmico se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=tJVgvg8BmIM

[8] En escrito recibido en esta corporación el 31 de mayo de 2022

[9] La respuesta de la Veeduría se puede consultar en el documento “Consejería Zona Norte” que obra en la carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta “Respuestas”, del expediente digital.

[10] La respuesta de la Veeduría se puede consultar en el documento que obra en la carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta “Respuestas”, subcarpeta “Veeduría Ciudadana” del expediente digital.

[11] La Veeduría para la Implementación de la Sentencia T-302 de 2017 adjuntó a su respuesta la declaración de seis líderes, lideresas y expertos W., a saber: W.G.C., etnógrafo wayuu; D.R., autoridad tradicional de la comunidad de Irraipa, Uribia; J.M.C., investigador wayuu de la comunidad de Irraipa, Uribia; L.P., autoridad tradicional de la comunidad de La Cachaca, Riohacha; A.M., líder del grupo constituyente Wayuu; y G.P., líderesa wayuu de Uribia.

[12] Dicho escrito fue a su vez resumido por la Defensoría del Pueblo y suscrito por R. de J.C.T., delegado F.A asuntos constitucionales y legales, mediante comunicación recibida en esta corporación el 1° de junio de 2022.

[13] De acuerdo con el documento Lineamiento técnico para la atención a la primera infancia del ICBF, con fecha de 12 de enero de 2022, pág. 16. la UCA “hace referencia a los espacios concertados con la comunidad para la implementación de la modalidad propia e intercultural a partir de la forma de atención seleccionada, para recibir el servicio de educación inicial”. Ver el documento en el siguiente enlace: https://www.icbf.gov.co/system/files/procesos/lm5.pp_lineamiento_tecnico_para_la_atencion_a_la_primera_infancia_v7.pdf

[14] La respuesta de los voceros del pueblo Wayuu se puede consultar en el documento que obra en la carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta “Respuestas”, archivo “RtaVoceros del Pueblo Wayuu” del expediente digital.

[15] Ver en carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta "Respuestas”, subcarpeta “ICBF” del expediente digital.

[16] Ver en carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta "Respuestas”, subcarpeta “Fiscalía” del expediente digital.

[17] Ver en carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta "Respuestas”, subcarpeta “Defensoría del Pueblo” del expediente digital.

[18] De acuerdo con lo anotado por la Defensoría del Pueblo en su escrito, la primera reunión preparatoria con la Procuraduría se celebró el 29 de abril de 2022, la segunda el 11 de mayo, la tercera el 25 de mayo y la cuarta el 17 de junio.

[19] Mediante correo electrónico enviado el 5 de julio de 2022

[20] Cfr. Carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta "Respuestas”, subcarpeta “Procuraduría General de la Nación” del expediente digital.

[21] En el Auto 1196 de 2021, la Corte basó la evaluación de la orden novena de la Sentencia T-302 de 2017, a su vez, en varios parámetros. Por un lado, en los niveles de cumplimiento definidos a través del Auto 411 de 2015, que fue proferido con ocasión del seguimiento a las órdenes impartidas en la Sentencia T-760 de 2008. Por otro lado, en las pautas y criterios trazados en el Auto 373 de 2016, que fue proferido en el marco del seguimiento a las órdenes impartidas en la Sentencia T-025 de 2004. Y, en la guía para la medición y aplicación de indicadores de derecho humanos de las Naciones Unidas de 2012, que se encuentra disponible en el siguiente enlace: https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/Human_rights_indicators_sp.pdf. En lo siguiente, se replicará, con algunas acotaciones, la metodología y justificación utilizada por la Corte en el Auto 1196 de 2021, fundamentos jurídicos 28 a 43.

[22] La orden novena de la Sentencia T-302 de 2017 reza lo siguiente: “ORDENAR al Ministerio del Interior adelantar un proceso de divulgación y comunicación en Wayúu de esta sentencia, el cual deberá generar un diálogo genuino en la implementación de los objetivos mínimos constitucionales y las necesidades del pueblo W.. Para el efecto, deberá realizar una traducción fiel en el lenguaje wayuunaiki, al menos de los hechos, el problema jurídico, el capítulo 9 y la parte resolutiva de la presente providencia. Deberá comunicarse de forma oral y deberá quedar un registro audiovisual de esta divulgación entre las comunidades Wayúu de los municipios de Riohacha, Maicao, Manaure y Uribia. Se advierte que el proceso de divulgación no puede ser motivo de excusa para no adelantar el cumplimiento de las órdenes de la presente providencia”.

[23] Cfr. Auto 1196 de 2022, fundamento jurídico 29.

[24] En esta última decisión la Sala acudió a los niveles de cumplimiento empleados para la verificación de las órdenes dadas en la Sentencia T-760 de 2008, en los que se analizó la satisfacción de los mandatos judiciales con base en las medidas, los resultados y los avances. A su vez, el Auto 1196 de 2021, citó el 411 de 2015, que es reiterado en los Autos 186 y 549 de 2018

[25] La orden novena de la Sentencia T-302 de 2017 dispone, explícitamente, lo siguiente: “NOVENO.- ORDENAR al Ministerio del Interior adelantar un proceso de divulgación y comunicación en Wayúu de esta sentencia, el cual deberá generar un diálogo genuino en la implementación de los objetivos mínimos constitucionales y las necesidades del pueblo W.. Para el efecto, deberá realizar una traducción fiel en el lenguaje wayuunaiki, al menos de los hechos, el problema jurídico, el capítulo 9 y la parte resolutiva de la presente providencia. Deberá comunicarse de forma oral y deberá quedar un registro audiovisual de esta divulgación entre las comunidades Wayúu de los municipios de Riohacha, Maicao, Manaure y Uribia. Se advierte que el proceso de divulgación no puede ser motivo de excusa para no adelantar el cumplimiento de las órdenes de la presente providencia”.

[26] Cfr. fundamentos jurídicos 75 y 87 del Auto 1193 de 2021. Ver, asimismo, el Auto 388 de 2021, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio con la finalidad de disponer elementos de juicio frente al reconocimiento de las comunidades indígenas como titulares de derechos, y que le sirvió de base a la Corte para emitir el Auto 1193.

[27] Cfr. Autos 052 de 2020 y 269 de 2021. Esta corporación estableció en la Sentencia T-086 de 2003 que es posible modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto, mas no de la decisión de amparo, “para evitar que se siga violando o amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades”.

[28] Algunas órdenes dadas en la Corte en la Sentencia T-302 de 2017 son de carácter estructural, otros de naturaleza compleja y otros simples Sobre la naturaleza de las distintas órdenes impartidas por jueces de tutela ver fundamentos jurídicos 40 a 53 del Auto 264 de 2020.

[29] Sentencia SU-092 de 2021, punto 5 de las consideraciones.

[30] Cfr. Auto 373 de 2016.

[31] En el pie de página 38 del Auto 1196 de 2021 se indicó que por resultado se entiende la materialización de las medidas formales adoptadas por la autoridad obligada en el ámbito de acatamiento de la orden examinada.

[32] En el pie de página 39 Auto 1196 de 2021 se indicó que por avance se entiende el efecto de progreso que permita comparar, en un periodo de tiempo determinado, la situación existente antes de la adopción de las medidas acreditadas y después de su implementación, siempre que reflejen cambios favorables en la superación de la falla estructural.

[33] En el pie de página 40 del Auto 1196 de 2021 se indicó que el nivel de cumplimiento media se declara, aunque el obligado haya implementado medidas conducentes, reportado los resultados y se muestren avances en la ejecución de la política. Es decir, cuando a pesar de la realización de acciones, las mejores sean parciales en la superación de la falla que motivó el mandato judicial.

[34] Cfr. Auto 1196 de 2021 y Autos 186 y 549 de 2018 y 122, 122A y 140 de 2019.

[35] Cfr. Auto 077A de 2020 y Auto 1196 de 2021, fundamento jurídico 40.

[36] Auto 1196 de 2021, fundamento jurídico 41.

[37] Ibid., fundamento jurídico 42.

[38] Sobre el rol de la Procuraduría los artículos 277.1 y 277.2 de la Constitución Política disponen que: “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos // 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo”; y Decreto Ley 262 de 2000, art. 24.1: “Funciones preventivas y de control de gestión. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley, las procuradurías delegadas tienen las siguientes funciones de vigilancia superior, con fines preventivos y de control de gestión: 1. Velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, así como de las decisiones judiciales y administrativas”. Ver, asimismo, la Resolución 490 de 2008, por medio de la cual se crea el Sistema Integral de Prevención y se establecen los principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función preventiva a cargo de la Procuraduría y se dictan otras disposiciones.

[39] En virtud del artículo 277.6 de la Constitución Política, corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.

[40] Mediante escrito recibido en el despacho del magistrado sustanciador el 19 de mayo de 2022.

[41] Fundamento jurídico 9.4.8 de Sentencia T-302 de 2017.

[42] Ibid., y Auto 1193 de 2021.

[43] En los fundamentos jurídicos 19, 33 y los relacionados con la realización de una sesión técnica (en especial, los fundamentos jurídicos 50, 51, 52 y 53) del Auto 042 de 2021, a través del cual la Corté avocó el seguimiento de la Sentencia T-302 de 2017, se resalta la importancia del enfoque dialógico en el cumplimiento de las órdenes.

[44] El punto resolutivo tercero de la Sentencia T-302 de 2017 señala lo siguiente: “ORDENAR que se tomen las medidas adecuadas y necesarias para constituir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la superación del estado de cosas inconstitucional constatado, teniendo en cuenta para ello los apartados (9.2) y (9.3) de las consideraciones de esta providencia. El mecanismo deberá realizar las tareas previstas en el apartado (9.3) y estará dirigido a: (i) garantizar los derechos de los niños y niñas del pueblo W. al agua, a la alimentación, a la salud, a la igualdad y a la diversidad cultural. (ii) Cumplir las cuatro condiciones establecidas en el punto resolutivo décimo para la superación del estado de cosas inconstitucional. Y (iii) cumplir los objetivos mínimos constitucionales que se establecen en el punto resolutivo cuarto de esta sentencia (…)” (negrillas originales del texto).

[45] Ver documento “Respuesta Oficio N. OPTC227” en carpeta 10, subcarpeta 87, subcarpeta "Respuestas”, subcarpeta “ICBF” del expediente digital.

[46] Fundamento jurídico 10.4. de la sentencia T-302 de 2017.

[47] Cfr. Auto 373 de 2016.

[48] Fundamento 9.4.8. de la Sentencia T-302 de 2017.

[49] La palabra en la cultura wayuu. N.P.F.. Cuadernos de Lingüística Hispánica, n.º 30, julio-diciembre 2017, págs. 43-54.

[50] La palabra tiene tal valor dentro del pueblo Wayuu que la figura del palabrero o pütchipü’üi desempeña un papel central en la gestión de la vida social de esta etnia. Como señala N.P.F. en el texto citado anteriormente “el pütchipü’üi es una persona de amplio dominio de su lengua materna, el wayúunaiki; conocedor de la vida social de los wayúu y con un extenso repertorio de estrategias discursivas orientadas a persuadir a las partes acerca de la necesidad de llegar a un acuerdo que permita armonizar las desavenencias originadas en la agresión de un miembro de una familia a otro de otra familia”. I., pág. 49.

[51] El artículo 53 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “[e]l que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con este Decreto incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar. // También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte”.

[52] El punto resolutivo octavo de la Sentencia T-302 de 2017 estableció: “DISPONER que el Tribunal Superior de Riohacha mantendrá las competencias previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, relacionadas con la supervisión del cumplimiento de la sentencia y los eventuales incidentes de desacato. En todo caso, la Corte Constitucional se reserva la posibilidad de asumir la competencia para asegurar el cumplimiento total o parcial de esta sentencia (negrillas fueras del texto original)”.

[53] Sentencias C-092 de 1997, y C-367 de 2014, citadas en Sentencia SU-034 de 2018.

[54] Sentencia SU-034 de 2018.