Auto nº 326/23 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2023

1. El 21 de julio del 2021, los señores Á.M.E.L., I.R., M.C.C. y N.C.M., por medio de apoderado judicial, instauraron una demanda laboral en contra de la Alcaldía del municipio de Pitalito, H.. Como fundamento de la demanda los actores señalaron que la demandada no realizó sus aportes a pensión, a pesar de haber efectuado los descuentos correspondientes durante el tiempo que duró su vinculación laboral con la entidad. A continuación se relacionan dichos periodos.

   1. Á.M.E.L.: trabajó como operario de la planta de sacrificio de Pitalito entre el 14 de abril de 1980 y el 31 de diciembre de 1989.

   2. I.R.: trabajó como celador entre el 24 de agosto de 1981 y el 21 de diciembre de 2001.

   3. M.C. Claros: trabajó como como operario de la planta de sacrificio de Pitalito entre el 11 de agosto de 1980 hasta el 17 de septiembre de 1993.

   4. N.C.M.: ejerció como obrero de obras públicas municipales entre el 9 de noviembre de 1983 y el 31 de diciembre de 1989[1].

2. Por esta razón, los demandantes solicitan que la Alcaldía les reconozca y pague el valor de los aportes que se debían haber realizado al fondo de pensiones al cual pertenece cada uno. Agregan que, de ser posible, solicitan que “se analice la posibilidad de realizar a favor de los demandados que les asista derecho, la reliquidación de la mesada pensional, una vez realizados los aportes correspondientes al Fondo de Pensiones”[2].

3. El 30 de julio de 2021 el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito inadmitió la demanda, por cuanto el apoderado de los accionantes no mencionó cuáles eran las funciones de cada uno de sus representados. El 3 de agosto de 2021 el apoderado de los accionantes subsanó la demanda en los términos requeridos por la autoridad judicial.

4. El 12 de agosto de 2021 el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito admitió la demanda respecto de N.C., por cuanto entendió que se trata de un trabajador oficial. Sin embargo, declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre las demandas de los demás actores, con fundamento en que los señores Á.M.E.L., I.R. y M.C.C. eran empleados públicos y, por tanto, el conocimiento de las controversias planteadas por estos respecto de las relaciones laborales y de la seguridad social debían ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

5. Para sustentar su posición, el juzgado tomó en consideración el Código de régimen municipal, el cual fue expedido por medio del Decreto Ley 1333 de 1986. En su criterio, por lo general, quienes prestan servicios personales en los municipios son empleados públicos, salvo quienes están dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, caso en el que serían trabajadores oficiales. Para hacer dicha distinción, el juzgado citó, además, la Ley 11 de 1986, artículo 42. Posteriormente, para definir qué se entenderá por obra pública, el juzgado mencionó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[3], la cual la define como:

   “aquella actividad que resultara inherente tanto en lo relacionado con la fabricación de la obra pública, como en lo que implicara mantenerla en condiciones aptas de ser utilizada para sus fines, como obra pública que era. Es por ello que en este concepto se encuentra involucrado el montaje e instalación, la remodelación, la ampliación, la mejora, la conservación, la restauración y el mantenimiento de dicha obra”.

6. El Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito concluyó que los tres demandantes excluidos de su jurisdicción no son trabajadores oficiales, sino empleados públicos pues las labores de los demandantes no tienen relación con la construcción o sostenimiento de la obra pública.

7. El 18 de marzo de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva declaró su falta de jurisdicción para conocer las demandas interpuestas por los señores Á.M.E.L., I.R. y M.C.C.. En virtud de lo anterior, provocó un conflicto negativo de competencias.

8. Para fundamentar su decisión el juzgado administrativo explicó que para el caso de los tres demandantes quedó plenamente demostrado que fueron vinculados como trabajadores oficiales y que se desempeñaron como obreros de aseo y celador. Bajo este supuesto, explicó que artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), dispone que esa jurisdicción no conocerá de los conflictos laborales surgidos entre entidades públicas y los trabajadores oficiales. Al respecto, el juzgado también citó el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) y jurisprudencia del Consejo de Estado que distingue las tres maneras en que una persona se puede vincular con el Estado[4].

9. Este asunto fue enviado a la Corte el día 18 de abril del 2022. El expediente le correspondió al despacho de la magistrada ponente por reparto realizado el día 11 de octubre de 2022. Por su parte, el asunto fue remitido al despacho el día 14 de octubre de 2022.

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[5].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[6]

11. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[7]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[8]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

12. En este caso se acredita la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos, como pasa a explicarse a continuación.

13. El elemento subjetivo se encuentra acreditado porque el conflicto se suscita entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral, esto es, el Juzgado Único Laboral de Pitalito y una de la jurisdicción contencioso administrativa, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Neiva.

14. El elemento objetivo también se encuentra configurado dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda presentada por los señores Á.M.E.L., I.R. y M.C.C. en contra de la Alcaldía municipal de Pitalito, en la cual se solicita el pago de los aportes a pensión dejados de cotizar, así como el pago de perjuicios originados por esta causa.

15. El presupuesto normativo también se encuentra acreditado. En efecto, el Juzgado Laboral justificó su falta de jurisdicción en el Decreto ley 1333 de 1986, la Ley 11 de 1986, el CPTSS y el CPACA; así como en ciertos precedentes de la Corte Suprema de Justicia[9]. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Neiva rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en los artículos 104 y 105 del CPACA y 2 del CPTSS. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal para sustentar su posición.

    Asunto objeto de decisión y metodología

16. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral de Pitalito y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Neiva. Para tal efecto, se referirá a las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios laborales, luego reiterará la jurisprudencia sobre los asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral y, con base en ello, resolverá el caso concreto.

    Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales

17. El Estado puede vincular a las personas naturales para la prestación de sus servicios personales a través de tres modalidades, a saber: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral y (iii) como contratistas a través de un contrato de prestación de servicios laborales. Las dos primeras modalidades “suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral”[10] y ambas hacen parte de la categoría de servidores públicos.

18. La ley es la encargada de definir cuáles servidores públicos tienen una u otra condición, a partir de “la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen”[11]. Al respecto, el artículo 292 del Código de Régimen Municipal dispone que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

19. La jurisprudencia constitucional ha determinado que, por regla general, las personas que trabajan en ministerios, entidades descentralizadas o entes territoriales son empleados públicos y que la excepción son los trabajadores oficiales, quienes desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras públicas[12]. Tratándose de empresas industriales o comerciales del Estado la regla general se invierte, de manera que las personas que se vinculen a estas serán trabajadores oficiales y, por excepción, serán empleados públicos cuando tengan cargos de administración y dirección.

    Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral. Reiteración de jurisprudencia[13]

20. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) establecen una cláusula general o residual de competencia para la jurisdicción ordinaria que le otorga el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados por el legislador a otra jurisdicción. Ahora bien, el artículo 2 del CPTSS dispone que la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. Esta competencia incluye a los trabajadores oficiales, toda vez que éstos se vinculan mediante contratos de trabajo[14], por oposición a los empleados públicos quienes, como se dijo, tienen una vinculación legal y reglamentaria. Bajo esta premisa, cuando se trate de conflictos de naturaleza laboral que no correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia será de la ordinaria en su especialidad laboral.

21. Por su parte, el artículo 104 numeral 4° de la Ley 1437 de 2011 establece que los jueces administrativos tienen la competencia para conocer los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado, de los cuales claramente, y por ser competencia de la jurisdicción ordinaria laboral como ya se explicó, se excluyen las controversias de los trabajadores oficiales con las entidades públicas. De hecho, dicha excepción está contenida en el numeral 4° del artículo 105 de la referida ley, según el cual esta jurisdicción no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

22. La jurisprudencia constitucional ha definido que deben concurrir dos criterios para definir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver estos asuntos laborales[15]. El primero es el orgánico y el segundo es el funcional que, en palabras de la Corte, consisten en, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda” [16]. Así, será necesario determinar la naturaleza jurídica de la entidad demandada y las funciones que desarrolla el trabajador para definir si, en principio, se trata de un empleado público o de un trabajador oficial. La jurisdicción de lo contencioso administrativo solo será competente cuando esté involucrada una entidad estatal y un empleado público.

23. En conclusión, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los empleados públicos y el Estado y a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponden los conflictos originados en un contrato de trabajo, sin importar si el empleador es un particular o una entidad pública, supuesto en el que están incluidos los trabajadores oficiales.

24. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral de Pitalito y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Neiva, respecto de la demanda presentada por los señores Á.M.E.L., I.R. y M.C.C. en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito.

25. La Sala Plena declarará que el conocimiento de este proceso de carácter laboral le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo -para lo cual asignará la competencia al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Neiva- por dos razones.

26. Primero, el criterio orgánico orienta la asignación de la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque la parte demandada es una entidad territorial. La controversia surgió por la relación laboral entre los demandantes y el municipio de Pitalito. Del análisis de los documentos obrantes en el expediente se constata que los señores Á.M.E.L., I.R. y M.C.C. prestaron sus servicios personales como operarios de la planta de sacrificio y como celador. Como se señaló antes, la regla general de vinculación de los entes territoriales es que sus trabajadores son empleados públicos, de acuerdo con el artículo 292 del Código de Régimen Municipal que establece que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

27. Segundo, del análisis del criterio funcional queda claro que la remisión del asunto debe hacerse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por cuanto las labores de los demandantes, en principio, corresponden a las de un empleado público. El señor Á.M.E. y la señora M.C.C. tenían el cargo de operario de matadero con las labores de descarga y traslado de animales, sacrificio, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, repartir y entregar carne en los carros de la planta de sacrificio de Pitalito. Por su lado, el señor I.R. se desempeñó como celador y cumplía con labores de controlar la entrega y salida de los vehículos y personal, así como realizar rondas de vigilancia alrededor de las instalaciones[17]. Como se ve, a pesar de que los demandantes aseguran que acuden como trabajadores oficiales del municipio para reclamar sus pretensiones, la naturaleza de las funciones que desarrollaron estas personas, en principio, son propias de los empleados públicos.

28. En efecto, las labores de descarga y traslado de animales, sacrificio, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, repartir y entregar carne en los carros de la planta de sacrificio que hacían el señor E.L. y la señora Claros Claros no corresponden, en principio, con las de construcción y sostenimiento de una obra pública, propias de un trabajador oficial. Lo mismo ocurre con las labores de celaduría que desempeñó el señor R., pues tampoco se puede, preliminarmente, encuadrar la vigilancia de un establecimiento como una labor de construcción y sostenimiento de una obra pública y por eso tampoco puede ser catalogado como un trabajador oficial.

29. En conclusión los señores Á.M.E.L., I.R. y M.C.C., en principio, prestaron sus servicios al municipio de Pitalito en calidad de empleados públicos ya que ejercieron labores distintas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. De suerte que se cumplen con los criterios orgánico y funcional que permiten asignar la competencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer la reclamación de los demandantes en contra del municipio en torno al no pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que, según afirman, fueron descontados pero nunca pagados a los respectivos fondos de pensiones.

Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer las demandas laborales presentadas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de un empleado público en una entidad territorial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,