Auto nº 331/23 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2023
| Ponente | Natalia Ángel Cabo |
| Fecha de Resolución | 15 de Marzo de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2255 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 331 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2255.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Único Laboral del Circuito del Banco, M. y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., quince (15) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO.
-
El 18 de marzo de 2021, el señor C.J.M.P. presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] mediante la cual pretendió: (i) el reconocimiento y pago indexado de sus cesantías correspondientes al año 2017; y (ii) la aplicación de la sanción de un día de salario por cada día de retardo hasta la fecha de pago total de las cesantías de 2017.
-
El señor M.P. afirmó que fue vinculado en provisionalidad a la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante USPD) del municipio de Guamal (M.) en el cargo de operario de redes y alcantarillado grado 2, código 472, mediante acto administrativo[2]. La función esencial del cargo ejercido por el demandante era “realizar actividades de recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del Municipio de acuerdo al cronograma y rutas establecidas por el jefe de la unidad”[3]. El señor M.P. sostuvo que tomó posesión de su cargo el 1 de septiembre de 2017 y que realizó sus labores durante todo ese año, pero que la USPD nunca le pagó cesantías ni sus correspondientes intereses[4].
-
Mediante Auto del 24 de febrero de 2021[5] el Juzgado Único Laboral de Circuito de El Banco, M., declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor M.P.. Esa autoridad judicial concluyó, con base en la sentencia SL1334-2018 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que el accionante era un empleado público, razón por la cual el conocimiento de la controversia le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
-
El caso fue remitido al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santa Marta. El 7 de abril de 2021[6], el accionante presentó una solicitud de declaratoria de conflicto de jurisdicción, puesto que consideró que él no fue empleado público, sino un trabajador oficial de la accionada, de manera que el asunto debe ser decidido por los jueces laborales ordinarios.
-
Mediante Auto del 12 de octubre de 2021[7], el Juez Noveno Administrativo del Circuito de S.M. planteó un conflicto negativo de jurisdicción por las siguientes razones: (i) de acuerdo con la jurisprudencia[8] y la regulación laboral[9], el señor M.P. fue un trabajador oficial; y (ii) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para conocer de controversias laborales entre trabajadores oficiales y entidades públicas, según los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). En consecuencia, el despacho remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto.
-
El asunto fue remitido por correo electrónico a la Corte Constitucional el 10 de mayo de 2022. El 1 de noviembre de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente de la referencia para su sustanciación al despacho de la magistrada N.Á.C.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 3 de noviembre de 2022.
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
En el presente caso se configuró un conflicto entre jurisdicciones
-
Este Tribunal señala que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[10]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[13].
-
En el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto trata sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor C.J.M.P. en contra del Municipio de Guamal (Magdalena) - Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco invocó la sentencia SL1334-2018 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santa Marta citó los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA, la sentencia SL2603-2017/39743 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y el artículo 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015.
-
La Corte Constitucional estima que, cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción, opera una cláusula general o residual de competencia[15]. Esta regla se deriva del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 que le atribuye a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. A su vez, el numeral 1 y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS) establece que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
-
Por su parte, el artículo 104 del CPACA le asigna los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, 105.4 del CPACA reduce el alcance de las facultades de los jueces administrativos, y excluye su competencia respecto de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
-
Con base en lo anterior, es claro que (i) “cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”,[16] y que (ii) a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le “corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria”.[17]
Criterios para determinar la calidad de empleado público y de trabajador oficial. Reiteración de los autos 253 y 236 de 2023[18]
-
De acuerdo con las anteriores consideraciones se puede evidenciar que la calidad de empleado público o de trabajador oficial es la que determina la jurisdicción a la que deben remitirse sus controversias de naturaleza laboral, por lo que resulta necesario acudir a los criterios adoptados por esta Sala para su determinación. A grandes rasgos,
“los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros; mientras que, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”[19].
-
La Corte Constitucional también ha precisado que “la calidad de trabajador oficial y de empleado público no depende exclusivamente del instrumento formal que se utilizó para la vinculación, sino también de las funciones realizadas”[20]. Por lo tanto, para resolver un conflicto entre jurisdicción sobre una controversia de naturaleza laboral que involucre a una persona vinculada al Estado, se debe tener en cuenta (i) el criterio orgánico, correspondiente a la naturaleza jurídica de la entidad demandada; y (ii) el criterio funcional, que se refiere a la naturaleza del vínculo laboral y a las funciones desempeñadas por la persona natural[21]. De esto se deriva que, (i) cuando las labores se prestan a una entidad pública (criterio orgánico); y (ii) cuando aquellas actividades están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas (criterio funcional), la persona que las realiza tiene el carácter de trabajadora oficial, así haya sido vinculada a una entidad pública con una relación de origen legal o reglamentario[22].
-
Debido a que la legislación y la regulación sobre las actividades propias de los trabajadores oficiales no son lo suficientemente claras, la jurisprudencia ha aclarado su alcance. Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia precisó el alcance del concepto de “construcción y mantenimiento de obras públicas” de la siguiente manera:
“la actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones, como al […] conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento”[23].
-
Para la Corte Suprema de Justicia “cuando se alude al término de sostenimiento de una obra, ello implica que las labores le son inherentes y, por ende, esenciales tanto en el corto como en el largo plazo para garantizar la funcionalidad real de su infraestructura, de tal forma que, ante su ausencia, el resultado lleve al colapso de la misma” [24]. Es decir, el sostenimiento de obras públicas involucra “tareas que no solo buscan su conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés social"[25]. Esto implica, como lo ha resaltado la Corte Suprema, que cualquier relación con la construcción y mantenimiento de obras públicas no es suficiente para considerar que quien las realiza es un trabajador oficial. Así, según ese tribunal:
“por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”[26].
-
El Auto 1360 de 2022 de esta Sala resalta que, si bien las labores de construcción y sostenimiento no se limitan a labores de “pico y pala”, las de servicios generales no se pueden considerar como propias de un trabajador oficial. Así, también lo considera la Corte Suprema de Justicia, según la cual las:
“labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”.[27]
La competencia para conocer la demanda presentada por el señor C.J.M.P. le corresponde la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
-
El presente conflicto de jurisdicción involucra una controversia de naturaleza laboral, cuya resolución depende de si el señor M.P. tuvo el carácter de empleado público o de trabajador oficial. La Sala debe realizar un análisis, de naturaleza preliminar y solo para efectos de resolver el conflicto, de (i) la naturaleza jurídica de la entidad demandada (el factor orgánico) y (ii) las funciones desempeñadas por el demandante (el factor funcional). Este análisis tiene un carácter preliminar, porque a los jueces de instancia les corresponderá la valoración del material probatorio y la respuesta de la entidad demandada en su integridad.
Factor orgánico
-
Mediante el Decreto N° 0101092017 del 1 de septiembre de 2017 de la Alcaldía de Guamal, se creó a la USPD adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de dicho municipio. El propósito con el que se creó esa unidad fue asumir temporalmente la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo[28].
-
Ahora bien, aunque la USPD tiene autonomía administrativa, presupuestal y financiera[29], no puede considerarse una entidad descentralizada, dado que: (i) no tiene personería jurídica separada de la Alcaldía de Guamal[30] y (ii) no fue creada por decisión del Concejo Municipal de Guamal en los términos del artículo 313.6 de la Constitución[31]. Esta última razón también implica que no haya desconcentración de funciones[32]. En consecuencia, la USPD se clasifica como una unidad administrativa especial del orden municipal sin personería jurídica, razón por la cual sus trabajadores son servidores municipales. Esto significa que, en aplicación del artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986[33], por regla general, su personal está conformado por empleados públicos, salvo los que se consideren trabajadores oficiales en virtud de las actividades desempeñadas.
-
Debe resaltarse que el señor M.P. fue nombrado mediante la Resolución 008 del 1 de septiembre de 2017;[34] un acto administrativo, en virtud del cual su relación laboral tiene un origen legal reglamentario. Por lo tanto, puede concluirse, en principio y según el criterio orgánico, que se trata de un asunto que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Factor Funcional
-
Si bien en el expediente no constan mayores detalles sobre las actividades efectivamente llevadas a cabo por el demandante, la Corte cuenta con diferentes indicios que permiten concluir, de forma preliminar y ligada estrictamente a la definición del conflicto de jurisdicción, que el demandante no llevó a cabo labores propias de los trabajadores oficiales.
-
El manual de funciones del cargo de operario de redes y alcantarillado, código 472, definido expresamente como de carrera administrativa[35], establece que la tarea principal del señor M.P. fue la “recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del Municipio”[36]. Además, el señor M.P. estuvo al servicio de una entidad cuyo propósito es “la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo”.[37] Es decir, el accionante realizaba actividades íntimamente ligadas con la misión institucional de la USPD y que no involucraron ninguna labor de construcción ni sostenimiento de obras públicas. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, recogida por esta Sala[38], al tratarse de labores de limpieza, las actividades indicadas en el manual de funciones para el cargo del demandante no tienen relación con la construcción o sostenimiento de obras públicas.
-
Por lo tanto, puede concluirse, en principio, que el señor M.P. tuvo la calidad de empleado público durante el tiempo que duró su nombramiento. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA, se trata de una controversia que le corresponde al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santa Marta.
Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, en principio, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Único Laboral del Circuito del Banco Magdalena y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M., M. y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por el señor C.J.M.P. corresponde al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M.(..
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2255 al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M.(.) para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida acción y para que comunique la presente decisión al Juzgado Único Laboral del Circuito del Banco Magdalena y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, cuaderno 01CJU0002255-47001333300920210029900-subcarpeta 47001333300920210029900, archivo 01 “Demanda”.
[2] Resolución No. 012 del 01 de septiembre de 2017 de la USPD, ver documento digital: “01Demanda.pdf”, folios 12 a 17.
[3] Artículo 6 del Decreto N° 010109217 del 1 de septiembre de 2017 del alcalde de Guamal, M..
[4] Ver folios 4 a 6 del documento digital: “02Demanda.pdf”.
[5] Ver documento digital: “02Demanda.pdf”, folios 25 y ss.
[6] Ver documento digital: “02Memorial.pdf”.
[7] Ver documento digital: “03AutoConflictoCompetencia.pdf”.
[8] Sentencia SL2603-2017/39743 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
[9] Artículo 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015.
[10] Auto 155 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Las siguientes consideraciones son similares a las planteadas en los autos 253 y 236 de 2023 mediante los cuales se resolvió conflictos que involucran a las mismas autoridades judiciales respecto de asuntos análogos.
[15] Auto 930 de 2021 y Auto 1005 de 2021.
[16] Auto 746 de 2021, reiterado por el Auto 646 de 2022.
[17] Auto 1595 de 2022.
[18] Las siguientes consideraciones son similares a las planteadas en los autos 253 y 236 de 2023 mediante los cuales se resolvió conflictos que involucran a las mismas autoridades judiciales respecto de asuntos análogos.
[19] Auto 746 de 2021. Reiterado por el Auto 646 de 2022.
[20] Auto 537 de 2021.
[21] Autos 1595 de 2022, 1360 de 2022, 448 de 2021, 441 de 2021, y 314 de 2021.
[22] En el mismo sentido, ver artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 y Sentencia SL2603-2017 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, M.P., F.C.C..
[23] Sentencia SL391-2020 M.C.A.G.J.. Reitera las sentencias SL4440-2017, SL7783-2017 y SL3934-2018. Esta posición fue reiterada por la Corte Constitucional en el Auto 1360 de 2022.
[24] Sentencia SL2603-2017 de la Sala de Casación Laboral, M.P., F.C.C..
[25] Í..
[26] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación No. 45824, M.C.C.D.Q.. Reiterada por el Auto 1360 de 2022.
[27] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 22 de marzo de 2022, SL4440-2017, Radicación No. 47292, M.C.C.D.Q.. Reiterada por el Auto 1360 de 2022.
[28] Artículo 1 del Decreto N° 0101092017 del 1 de septiembre de 2017 de la Alcaldía de Guamal, M.. Disponible en: http://www.guamal-magdalena.gov.co/normatividad/decreto---n0101092017
[29] Artículo 4, Ibid.
[30] En el Decreto N° 0101092017 del 1 de septiembre de 2017 no se establece en ninguno de sus artículos que a esta se le otorga personería jurídica independiente de la Alcaldía. De acuerdo con los artículos 38, 68, 70, 82, 85 de la Ley 489 de 1998 y lo dispuesto en la Sentencia C-496 de 1998, la descentralización requiere de personería jurídica independiente. En el mismo sentido, cfr. L.R. R. La Estructura del Poder Público en Colombia. Bogotá (2009). Editorial Temis. Undécima Edición. Pp. 24-27.
[31] “Artículo 313: Corresponde a los Concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”.
[32] Sentencia C-496 de 1998: “la desconcentración de funciones se hace y deshace por medio de la ley, mientras que la delegación es realizada y revocada por la autoridad administrativa a la que se ha confiado originalmente la atribución”. Para entidades del orden territorial, la desconcentración debe ser por decisión de la corporación administrativa correspondiente, como el Concejo Municipal en el caso de Guamal, M..
[33] Decreto 1333 de 1986, artículo 292º. “Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.
[34] Ver documento digital: “01Demanda.pdf”, pp. 10-14.
[35] Artículo 6 del Decreto N° 0101092017 de la Alcaldía de Guamal, M.. Disponible en: http://www.guamal-magdalena.gov.co/normatividad/decreto---n0101092017
[36] El manual de funciones de la entidad señala que los operarios de aseo, catalogados con el código “472”, estarían encargados principalmente de (a) la recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del municipio, (b) apoyar el reparto de la facturación de los servicios públicos y (c) las demás que fueran asignadas de acuerdo con la naturaleza del cargo y las necesidades del servicio.
[37] Artículo 1, I..
[38] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación No. 45824, M.C.C.D.Q.. Reiterada por el Auto 1360 de 2022.
