Auto nº 332/23 de Corte Constitucional, 15 de Marzo de 2023

1. El señor J.D.O.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Guamal, Magdalena - Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios[1] (en adelante: USPD). Con su demanda el accionante pretende (i) el reconocimiento y pago indexado de sus cesantías de 2017 y (ii) la aplicación de la sanción de un día de salario por cada día de retardo, desde el 16 de febrero de 2018 hasta la fecha de pago total de las cesantías de 2017[2].

2. El demandante afirmó que fue vinculado en provisionalidad a la USPD para el cargo de operario de redes de acueducto grado 2, código 472[3], mediante Resolución No. 015 del 25 de septiembre de 2017[4]. La función esencial del cargo ejercido por el demandante era “realizar actividades de recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del Municipio de acuerdo al cronograma y rutas establecidas por el jefe de la unidad”[5]. El señor O.A. sostiene que tomó posesión de su cargo el 25 de septiembre de 2017 y que realizó sus labores durante todo ese año, pero que la USPD nunca le pagó cesantías ni sus correspondientes intereses[6].

3. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco, M.. En Auto del 24 de febrero de 2021[7], esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción pues concluyó, con base en la sentencia SL1334-2018 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[8], que el accionante era un empleado público, razón por la cual la controversia le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. El 18 de marzo de 2021 se efectuó el nuevo reparto[9]. En esta oportunidad, el asunto fue asignado al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santa Marta. El 7 de abril siguiente, el apoderado del demandante solicitó al mencionado juez declarar su falta de jurisdicción para tramitar el asunto. Sostuvo que el demandante es un trabajador oficial, así que la jurisdicción ordinaria es la competente para asumir el conocimiento de la controversia[10].

5. A través de Auto del 12 de octubre de 2021, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional[11]. Según esta autoridad judicial, la calidad de empleado público o trabajador oficial no se determina por el acto de vinculación, sino, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, por los factores orgánico y funcional[12]. Agregó que quienes prestan sus servicios a los entes territoriales son empleados públicos, salvo cuando las actividades desarrolladas están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, caso en el cual son trabajadores oficiales[13]. De conformidad con los criterios anteriores, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. concluyó que el señor O.A. es un trabajador oficial puesto que se desempeñó como operario de aseo en la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal, de tal suerte que el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral[14]. Esto ya que esa clase de conflictos, en virtud del numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), se encuentran excluidos del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. El 10 de mayo de 2022 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. remitió el expediente a la Corte Constitucional[15]. El 1 de noviembre de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al despacho de la magistrada ponente[16]. El 3 de noviembre siguiente, el expediente fue enviado al despacho por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional[17].

Competencia

7. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[18], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

   Presupuestos para la configuración de los conflictos de jurisdicción

8. Los conflictos de jurisdicción se configuran cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19].

9. En este sentido, deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[20]: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto[21]; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22]; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[23].

10. En el presente caso, se reúnen los tres presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones como pasa a exponerse. En primer lugar, se satisface el presupuesto subjetivo pues la controversia se suscitó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones y rechazaron el conocimiento del proceso. Por un lado, el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco que pertenece a la jurisdicción ordinaria. Por otro, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santa Marta que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. En segundo lugar, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo. Esto es así porque la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de la demanda presentada por el señor O.A. en contra de la USPD con la que pretende, entre otras cosas, que se ordene el pago de las cesantías generadas durante el año 2017.

12. Finalmente, se cumple el presupuesto normativo ya que ambas autoridades expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco sostuvo que, debido al tipo de acto con que se efectuó la vinculación del señor O.A. y a las características del cargo que desempeña, es posible concluir que se trata de un empleado público. El juez sustentó sus razones en un pronunciamiento de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[24] y consideró que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de S.M. concluyó que el demandante es un trabajador oficial. Esto, en consideración al tipo de entidad a la que se encuentra vinculado y a las funciones asignadas. Por esta razón, el juez señaló que el asunto está excluido del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.

13. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia.

1. La Corte Constitucional, entre otros en el Auto 183 de 2023, ha reiterado que, cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción, opera una cláusula general o residual de competencia[26]. Esta regla se deriva del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 que le atribuye a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. A su vez, los numerales 1 y 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS) establecen que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

2. Por su parte, el artículo 104 del CPACA le asigna los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, el artículo 105.4 del CPACA reduce el alcance de las facultades de los jueces administrativos, y excluye su competencia respecto de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

3. Con base en lo anterior, es claro que (i) “cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”,[27] y que (ii) a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le “corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria”.[28]

4. De acuerdo con las anteriores consideraciones se puede evidenciar que la calidad de empleado público o de trabajador oficial es la que determina la jurisdicción a la que deben remitirse sus controversias de naturaleza laboral, por lo que resulta necesario acudir a los criterios adoptados por esta Sala para su determinación. A grandes rasgos,

   “los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros; mientras que, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”[30].

5. La Corte Constitucional también ha precisado que “la calidad de trabajador oficial y de empleado público no depende exclusivamente del instrumento formal que se utilizó para la vinculación, sino también de las funciones realizadas”[31]. Por lo tanto, para resolver un conflicto entre jurisdicciones sobre una controversia de naturaleza laboral que involucre a una persona vinculada al Estado, se debe tener en cuenta (i) el criterio orgánico, correspondiente a la naturaleza jurídica de la entidad demandada; y (ii) el criterio funcional, que se refiere a la naturaleza del vínculo laboral y las funciones desempeñadas por la persona natural[32]. De esto se deriva que, (i) cuando las labores se prestan a una entidad pública (criterio orgánico), y (ii) cuando aquellas actividades están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas (criterio funcional), la persona que las realiza tiene el carácter de trabajadora oficial, así haya sido vinculada a una entidad pública con una relación de origen legal o reglamentario[33].

6. Debido a que la legislación y la regulación no son lo suficientemente claras sobre las actividades propias de los trabajadores oficiales, a la jurisprudencia le ha correspondido aclarar su alcance. Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia precisó el alcance del concepto de “construcción y mantenimiento de obras públicas” de la siguiente manera:

   “la actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones, como al “[…] conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento”[34].

7. Para la Corte Suprema de Justicia, “cuando se alude al término de sostenimiento de una obra, ello implica que las labores le son inherentes y, por ende, esenciales tanto en el corto como en el largo plazo para garantizar la funcionalidad real de su infraestructura, de tal forma que, ante su ausencia, el resultado lleve al colapso de la misma” [35]. Es decir, el sostenimiento de obras públicas involucra “tareas que no solo buscan su conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés social"[36]. Esto implica, como lo ha resaltado la Corte Suprema, que cualquier relación con la construcción y mantenimiento de obras públicas no es suficiente para considerar que quien las realiza es un trabajador oficial:

   “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”[37].

8. El Auto 1360 de 2022 de esta Sala resalta que, si bien las labores de construcción y sostenimiento no se limitan a labores de “pico y pala”, las de servicios generales no se pueden considerar como propias de un trabajador oficial:

   “labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”[38].

14. El presente conflicto de jurisdicción involucra una controversia de naturaleza laboral, cuya resolución depende de si el señor J.D.O.A. tiene el carácter de empleado público o de trabajador oficial. La Sala debe realizar un análisis preliminar de (i) la naturaleza jurídica de la entidad demandada (el factor orgánico) y (ii) las funciones desempeñadas por el demandante (el factor funcional). Este análisis tiene un carácter preliminar porque a los jueces de instancia les corresponderá la valoración del material probatorio y la respuesta de la entidad demandada en su integridad.

    Factor orgánico

15. El Decreto N° 0101092017 del 1 de septiembre de 2017 de la Alcaldía de Guamal, creó a la USPD adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de dicho municipio, y tiene el propósito de asumir temporalmente la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo[39].

16. Si bien la USPD tiene autonomía administrativa, presupuestal y financiera[40], no puede considerarse una entidad descentralizada, dado que: (i) no tiene personería jurídica separada de la Alcaldía de Guamal[41] y (ii) no fue creada por decisión del Concejo Municipal de Guamal en los términos del artículo 313.6 de la Constitución[42]. Esta última razón también implica que no haya desconcentración de funciones[43]. En consecuencia, la USPD se clasificaría como una unidad administrativa especial del orden municipal sin personería jurídica, por lo que sus trabajadores son servidores municipales. Esto significa que, por regla general, su personal está conformado por empleados públicos, salvo los que en virtud de sus actividades se consideren trabajadores oficiales[44].

17. Debe resaltarse que el señor O.A. fue nombrado mediante la Resolución 015 del 25 de septiembre de 2017[45], acto administrativo en virtud del cual su relación laboral tiene un origen legal reglamentario. Por lo tanto, puede concluirse prima facie que, según el criterio orgánico, se trata de un asunto que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

    Factor funcional

18. Si bien en el expediente no constan mayores detalles sobre las actividades efectivamente llevadas a cabo por el demandante, la Corte cuenta con diferentes indicios que permiten concluir, de forma preliminar y ligada estrictamente a la definición del conflicto de jurisdicción, que el demandante no llevaba a cabo labores propias de los trabajadores oficiales. El manual de funciones del cargo de operario de redes y alcantarillado, código 472[46], definido expresamente como de carrera administrativa[47], establece que la tarea principal de O.A. era la “recolección y disposición final de basuras en el casco urbano del Municipio”, al servicio de una entidad cuyo propósito es “la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo”[48]. Es decir, realizaba actividades íntimamente ligadas con la misión institucional de la USPD y que no involucran ninguna labor de construcción ni sostenimiento de obras públicas. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que ha sido recogida por esta Sala[49], al tratarse de labores de limpieza, las actividades indicadas en el manual de funciones para el cargo del demandante no tienen relación con la construcción de sostenimiento de obras públicas.

19. Por lo tanto, puede concluirse, en principio, que el señor J.D.O.A. tuvo la calidad de empleado público durante el tiempo que duró su nombramiento. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA y la regla definida en el Auto 183 de 2023, se trata de una controversia que le corresponde al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Santa Marta.

    Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[50].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,